《江门市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查衔接联动工作规定》（以下简称《工作规定》）经2018年10月25日江门市十五届人大常委会第二十三次主任会议通过，近日已印发有关单位执行。这是我省首个规范性文件备案审查衔接联动工作制度。

主动作为  探索工作新机制

规范性文件备案审查是宪法、法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，是维护国家法制统一的一项重要工作。党的十八大以来，特别是从党的十八届三中、四中全会提出加强备案审查工作，到党的十九大提出推动合宪性审查工作，规范性文件备案审查作为全面依法治国的重要环节，被提到了前所未有的高度。

近几年来，江门市人大常委会高度重视规范性文件备案审查工作，不断创新工作体制机制。为加强与有关单位的衔接联动，深入推进规范性文件备案审查工作，常委会法制工委于2017年底开始探索建立规范性文件备案审查衔接联动工作机制，与江门市中级人民法院进行了初步沟通。2018年4月1日至3日，全国人大常委会法制工委法规备案审查室主任梁鹰带队到广东调研，佛山、惠州、江门作为新的有地方立法权的设区市代表参加了调研座谈会。会上，梁鹰对江门提出建立规范性文件备案审查衔接联动工作机制的设想充分肯定，认为这是创新，可以先行先试。省人大常委会备案审查处认为，其正在起草的《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案）》规定，建立健全规范性文件备案审查衔接联动工作机制，加强信息交流共享和工作协作，建议江门在这方面积极探索，提供借鉴经验。

之后，江门市人大常委会全面启动相关工作。按照常委会工作部署，法制工委到相关单位开展专题调研，协调、研究建立衔接联动工作机制事宜。在各方面达成共识的基础上，法制工委着手开展起草工作。8月底，形成草案初稿。9月上旬，经修改形成草案征求意见稿。9月中旬，召开有关单位座谈会听取意见建议后，再次对草案进行修改完善。10月初，发给常委会组成人员和各委室征求意见。最后，对征听到的意见建议进行深入研究，修改形成《工作规定（草案）》，提请主任会议讨论研究。

细化规定  增强制度可操作性

一是扩大衔接联动对象和审查范围。“两院”是人大常委会的法定监督对象。《工作规定》除将江门市中级人民法院、江门市人民检察院作为江门市人大常委会衔接联动对象外，还将江门仲裁委员会、江门市律师协会纳入范围，以上四个单位均具有法学理论知识与司法实务经验相结合的独特优势。未来，随着实践的深入，可以进一步探索扩大衔接联动对象范围。

根据有关法律法规规定，江门市人大常委会备案审查的范围包括：市人民政府制定的规章；市人民政府发布的决定、命令等规范性文件；市中级人民法院、市人民检察院制定的规范审判、检察工作的意见、规定、办法、指引等规范性文件；以市人民政府办公室名义发布的规范性文件；各市、区人大及其常委会作出的决议、决定等规范性文件。而《工作规定》第二条界定的“规范性文件”范围更广一些，除上述市人大常委会备案审查的法定范围外，还包括上级人大常委会备案审查的范围。也就是说，只要是有关国家机关依照法定权限和程序制定，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件，都属于衔接联动中涉及的规范性文件范围。

二是规范衔接联动情形、程序和方式。《工作规定》第四条列举了发生衔接联动的四种情形。对于江门市人大常委会来讲，在规范性文件备案审查工作中，涉及法律问题把握不准或者存在意见分歧的，需要与四个单位衔接联动。对于四个单位来讲，在本职工作中，认为有关规范性文件存在不适当情形的，需要与江门市人大常委会衔接联动。

《工作规定》第五条明确了四个单位可以向江门市人大常委会法制工委书面反映工作中发现存在不适当情形的规范性文件，接着第六至九条规定了法制工委对所反映问题的具体处理机制。一是了解情况机制。对反映问题认真研究，可以通过召开座谈会等方式，向反映情况的单位及法制部门、规范性文件制定机关进一步了解情况。二是意见征求机制。可以根据工作需要，通过书面发函和召开座谈会、论证会等方式，征求四个单位的意见建议。三是审查意见反馈机制。根据具体情况，可以以适当的方式将审查意见告知四个单位。四是超出审查权限的处理机制。对超出审查权限的，可以向省人大常委会法制工委反映。

需要说明的是，《工作规定》第七条规定的了解情况机制，通过各种方式征求四个单位的意见建议，不仅包括四个单位反映的存在不适当情形的规范性文件，还包括所有属于江门市人大常委会备案审查法定范围的规范性文件，在法制工委进行审查、研究时，都可以根据工作需要征求四个单位的意见建议，以提高审查工作的科学性。

三是明确实施机构和联络机制。《工作规定》规定，江门市人大常委会法制工委是具体实施机构，其中备案审查科是具体联络部门，四个单位也应当明确具体联络机构和人员，以便于日常的沟通联系。建立工作会议制度，由法制工委适时召开规范性文件备案审查衔接联动工作会议，加强业务学习，总结交流工作经验，探索创新工作机制，不断推动衔接联动工作机制高效运行。

发挥作用  强化人大法律监督职能

规范性文件备案审查是人大监督制度的重要方面。《工作规定》的出台，有利于加强江门市人大常委会与有关单位在规范性文件备案审查工作中的衔接联动，发挥人大常委会主导作用，发挥有关单位优势作用，拓宽发现问题途径，拓展听取意见渠道，进一步提高备案审查工作效率和质量，提高人大法律监督实效，保障宪法法律实施，保证国家法制统一和维护人民群众合法权益。

2018年8月，江门市中级人民法院审理了一起行政上诉案件。一方当事人提出对《江门市城乡居民基本医疗保险暂行办法》进行合法性审查，认为当地社会保险基金管理局根据该办法不支付驾驶超标电动车意外摔伤所致医疗费用，不属于《中华人民共和国保险法》规定的不纳入基本医疗保险基金支付范围。最终，经双方当事人庭外和解，向二审法院申请撤回上诉和起诉，二审法院裁定准许，并撤销一审判决。江门市中级人民法院将案件有关情况向市人大常委会法制工委反映。

江门市人大常委会法制工委召集市中级法院、市法制局、市人社局、地方立法研究院召开座谈会，了解实际情况，听取和交流意见。虽然案件已经结案，《江门市基本医疗保险管理办法》也于2018年1月1日起施行，《江门市城乡居民基本医疗保险暂行办法》同时废止，但我们跳出案件本身，就规范性文件的合法性问题进行了讨论分析。我们发现，《江门市基本医疗保险管理办法》关于基本医疗保险基金不予支付范围的规定与《中华人民共和国保险法》一致，但是附件2规定了不予支付费用的诊疗项目，其中包括了“违法犯罪或因个人过错所承担责任的医疗项目费用，如斗殴、酗酒及无证驾驶机动车辆（船舶、航空器）、驾驶无牌机动车、喝酒后驾驶机动车辆、自杀、性病、故意自伤、自残（精神病除外）、吸毒、戒烟等”。

经深入研讨，我们认为，《中华人民共和国保险法》规定过于原则，附件2是根据部委有关文件和本省制定目录所作的细化规定，有合法依据。但是，由于社保类规范性文件政策性强，依据文件多，内容复杂，又与广大老百姓切身利益息息相关，建议在制定时要采取召开论证会、听证会等方式广泛听取社会公众意见；公布后要加大宣传力度，全方位解读文件内容，使老百姓掌握最新政策和要求；在报送备案时，要附送上位法、上级文件等依据材料，特别是涉及公民、法人和其他组织权利义务的重要条款，以便于审查。江门市人社局表示接受以上建议，日后在依法制定规范性文件的同时，做好宣传解释工作，规范报送备案行为，并跟踪了解实施情况和社会各方面的反应。

（江门市人大常委会法工委 伍青萍）