钟军

重大事项决定权是宪法、法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，也是人民当家作主思想最直接的体现。然而，这项最能体现国家权力机关性质的职权，与人大立法、监督、人事任免三权相比，长期以来却是运用得最少、行使得最不充分的职权，普遍存在着程序性决定多、实质性决定少，被动性决定多、主动性决定少，号召性决定多、可操作性决定少，决议决定多、监督落实少等情况，在一定程度上影响和制约了地方国家权力机关作用的有效发挥。近年来，江门市人大常委会在依法履行重大事项决定权方面，进行了一些探索。本文以江门人大常委会决定加强市区山体水域保护工作为例，浅谈我们行使重大事项决定权的几点体会和思考：

2011年，市人大代表联名在江门市十三届人大六次会议上提交了《关于加强江门市区绿色山体保护的建议》，针对“市区不少山体被破坏、铲平，发展起了房地产，盖起了高楼大厦，群众反映比较强烈”的问题，要求加强对市区山体的保护。常委会高度重视这份建议，认为江门绿色资源丰富，“绿色山体”是大自然馈予江门人民的丰厚礼物，必须严格加以保护。在随后的走访代表、监督工作中，常委会发现河流、水道乱填乱挖现象同样也比较严重，决定将市区山体、水域一同列入重点监督工作，督促政府采取措施重点保护。随着调研的不断深入，常委会更加意识到保护的重要性、艰巨性和紧迫性，认为如果仅凭一次监督、听一次汇报，难以遏制对山体水域的破坏，必须适时出台相关决定来加以保护。2012年，常委会在听取审议了市政府有关专题报告后，作出了《江门市人大常委会关于加强市区山体水域保护与利用的决定》（以下简称为《决定》），市政府按照《决定》要求，出台了市区186座山体保护方案。这个《决定》得到了社会各界和人民群众的普遍好评，时任江门市委书记刘海同志高度评价人大做了一件造福子孙、功德无量的大好事。2015年，江门市成为全省首批制定地方性法规的设区市。常委会以此为契机，进一步加大保护力度，将山体保护列为首批地方立法项目，以此推动山体保护工作的法制化、长效化。2016年12月，《江门市市区山体保护条例》经市十四届人大常委会第四十四次会议审议通过、省十二届人大常委会第三十二次会议全票表决批准，于今年5月1日正式实施。

加强山体水域保护只是我市行使重大事项决定权的一个尝试，但这个例子比较全面地反映了我们在讨论决定重大事项工作中的探索与努力。实践证明，只有坚持从人大工作的特点和规律出发，积极探索符合重大事项决定内在要求的有效途径，才能确保形成的决议、决定发挥出应有的作用。

一、行使重大事项决定权要注重从被动转向主动

行使职权缺乏主动、不够充分，是地方人大常委会讨论决定重大事项存在的突出问题。过去相当一段时间，地市人大常委会对重大事项决定权的行使主要以被动决定居多，多数决议、决定是由党委提出要求或由“一府两院”根据工作需要提请作出的，而根据群众意愿、社会需求主动就本行政区域内某一方面工作的重大事项作出决议、决定的却比较少。为改变这种被动行使的状况，江门市人大常委会主要加强了以下几方面工作：一是深化认识，增强行使重大事项决定权的主动性。常委会认为，地方人大常委会依法行使重大事项决定权，既是国家权力机关的法定权力和神圣使命，也是国家权力机关的法定义务和不可推卸的责任。特别是学习领会党的十八届三中全会提出要健全人大讨论决定重大事项制度，中共中央办公厅《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，更强化了我们对行使重大事项决定权的使命感和责任感。二是加强调查研究，聚焦社会热切期盼。我们在推进加强市区山体水域的保护工作中，通过代表建议、走访群众和日常监督，了解到人大代表和人民群众对市区山体水域屡遭破坏现象的不满意，强烈要求加强保护。为此，常委会开展了广泛调研和深入论证，认为山体水域事关生态环境、百姓福祉，一遭破坏，很难恢复，因而主动将山体水域保护纳入重大事项范围。三是及时请示汇报，加强沟通联系。常委会及时将社会关注山体水域破坏要求保护的情况向市委报告，得到了市委对人大拟作决定的支持。与此同时，加强与市政府及有关部门的沟通交流，督促政府尽快向人大常委会提请审议、作出决定，确保了市区山体水域保护与利用的决定顺利通过、有效执行。

二、行使重大事项决定权要注重与监督权相结合

行使重大事项决定权的工作质量高不高、效果好不好，关键看决议、决定的执行和办理到不到位。为确保《决定》“决而有行、行必有果”，常委会将决定权与监督权有机结合起来，建立了有宣传、有检查、有反馈的督促落实机制。一是加强宣传引导。《决定》作出后，常委会及时向社会公布，在电视台、报纸、网站等主流媒体开展宣传报道，让社会和承办部门知晓山体水域保护与利用的意义、范围、内容等，引导全社会共同参与和监督，营造了良好的舆论氛围和社会环境。二是建立了落实情况汇报制度。督促市政府及有关部门定期向市人大常委会报告《决定》执行和落实情况。三是开展监督检查。常委会每年以多种形式组织人大代表对《决定》执行情况开展检查，及时发现问题，督促整改。主任会议也多次听取情况汇报，分析问题，提出建议，促使《决定》得到较好的贯彻执行。

三、行使重大事项决定权要注重与立法权相结合

法制具有权威性、稳定性和持久性，对促进经济社会发展、维护社会稳定具有不可替代的重要作用。《决定》实施后，虽然取得了较好的效果，但在法律效力、权威性、强制力等方面仍显不足，再加上山体水域保护工作中某些体制、机制、管理方面的问题需要进一步理顺、破解，迫切需要法制来提供有力保障。江门市依法获得地方立法权后，常委会抓住有利时机，及时将我市山体水域保护工作的成功做法和经验通过立法的形式加以固化，制定了《江门市市区山体保护条例》，为山体保护工作提供了坚实的法制保障。上世纪九十年代，江门市人大常委会也曾作出过关于城区禁止燃放烟花炮竹的决定，当时执行的效果很好。但是时过境迁，近些年逢年过节、企业志庆，城区燃放烟花炮竹的现象逐渐又开始回潮。现在回过头来看，这个决定持续执行的效果不够理想，一个重要原因就是当时我市没有地方立法权，无法及时将禁放烟花炮竹的一些好做法和经验用法制的手段加以固化。我们及时制定《江门市市区山体保护条例》，坦率地说，思想上也有避免重蹈禁放烟花炮竹决定执行不力这个覆辙的考虑。事实说明，地方立法也是重大事项决定权行使的具体体现，重大事项决定权与立法权相结合在实践中不仅可行而且也非常必要。

我们认为，人大的四项职权是一个整体，重大事项决定权只有与其他三权紧密结合起来，才能有效形成合力，才能使重大事项决定权落到实处，人大才能从“橡皮图章”变为“钢印”，真正行使好国家权力机关法定职权。