改革开放30年，是中国经济快速发展的重大时期，也是社会发生急剧变化的特殊历史时期。它带来了社会结构的分化组合，人们价值观念的重新定位，利益格局的重大调整。人民代表大会制度（以下简称为“人大制度”），作为我国的根本政治制度，在社会转型过程中发挥着十分重要的作用。如何发展和完善这一政治制度，促进社会成功转型，不仅是我国社会主义现代化建设的客观需要，也是当代中国社会转型面临的重大课题。

一

　　社会转型是“人类社会从一种存在类型向其他存在类型过渡、转变的过程。”[①]比如农业社会→工业社会→信息社会的转变。具体到当代中国社会转型，则是指“社会由传统型向现代型转变，由非市场经济社会向市场经济社会转变的过程。”[②]党的十一届三中全会以后，中国打开国门，实行对外开放政策，特别是确立社会主义市场经济体制以来，国家经济得到快速发展，2008年GDP总量突破30万亿元，位居世界第三。城乡面貌发生了翻天覆地的变化，人民生活水平有了很大提高，沿海和东部地区的生活和消费水平接近或赶上发达国家水平。

　　然而，在经济高速增长的同时也出现了一些引起普遍关注的社会问题。国际上通常认为，一个国家或地区人均GDP从1000美元到3000美元之间，往往是社会矛盾突发期和突发事件的多发期。当前，我国正处于这个非常关键时期，大量不稳定因素相互交织，突发事件、群体性事件频发，信访量倍增，社会矛盾激化。一是社会公正体系失衡。由于社会资源的分配差异而引起的不公正问题，比如贫富差距问题，已超过国际贫富差距警戒线，攀比、仇富已成为社会隐患。又比如城乡差距问题、就业问题、农民工问题，等等。二是权力运行不规范。由于对权力的运行缺乏强有力的监督和制约，导致机构膨胀效率不高、官员腐化、司法不公、权力部门化等已成为社会诟病。三是话语权不对等。一些新兴的社会阶层，如房地产商、私营业主、企业高管人员、知识精英等，利用手中的资源逐步渗入政治领域、社会生活，把持着社会话语权，影响政策走向和法律法规制定。而社会弱势群体、下层平民难以获得平等的社会话语权而使应有的权益得不到保护。四是传统道德和文化的失落。传统伦理道德失范，利己主义、唯利是图成为时尚，黄赌毒泛滥，各种腐败、潜规则层出不穷，社会风气遭到严重破坏，整个社会出现信仰危机。这些问题如得不到有效解决，必将影响到社会的和谐稳定和国家的长治久安。

二

　　经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础，这是马克思主义哲学的基本观点。社会转型对我国的民主政治建设产生了重大影响。“从计划经济社会向市场经济社会过渡，必然引起社会政治结构的变化。”[③]随着社会转型的加快，公民的民主意识日渐浓厚，政治参与的要求日趋高涨。独立人格、公民社会正在形成，多元化的利益产生多元化的权利诉求，人们开始越来越自发地为自己的权利而斗争。2003年，在深圳市区人大代表选举中，出现了公民主动站出来自荐竞选人大代表的事件。这一选举事件对中国政治产生了强烈震动，全国的媒体、学者和民众给予了高度的关注。深圳民主竞选举动立即对全国其他地方的选举产生了影响，北京、湖北等省市也产生了自荐竞选事件。“深圳竞选”现象表明，随着社会转型的不断深入，公民要求参与政治的主动性和维护政治权利的自觉性正在日益提高，发展民主政治已成为不可抗拒的潮流。

　　人大制度，是我国的根本政治制度，是人民行使国家权力，实现当家作主的基本途径和重要保证，对于构建和谐社会秩序，维护社会稳定，保障广大人民群众的根本利益具有重要作用。作为上层建筑，人大制度必然受到经济基础的制约和影响，必然面临着社会转型带来的巨大挑战。中央党校教授周天勇在《中国政治体制改革》一书中认为，政治体制改革是一个渐进的过程，必须与经济体制改革相匹配，政治体制改革的必须是有利于促进经济社会主要矛盾的解决。改革和完善人大制度，必须顺应时代要求和人民意愿，必须有利于稳定国家政权，促进经济、文化和社会事业全面协调可持续发展。吴邦国同志指出，我们把人民代表大会制度坚持得越好，发展得越好，就越有利于巩固我们党的执政地位和我们的社会主义制度，就越有利于凝聚全国各族人民的智慧和力量建设中国特色社会主义，就越有利于构建社会主义和谐社会。

三

　　“人大人大像朵花，全国各地少不了它。多在外面走走少在家，多划圈少打叉。该打叉时还打叉，最终还听党的话。”这首顺口溜虽然有些片面，但也形象地说明了当前我国人大制度建设的尴尬与不足。

　　1、选举制度亟待改革。一是选举缺乏竞争性。长期以来，人大代表被当作是“荣誉称号”、“政治待遇”，由组织来照顾安排。在选举领导人时，通常采用等额方式，即便有差额要求，往往由组织做工作，推举出毫无当选可能的候选人来竞争，出现了“陪选”现象。在一些地方，这种现象见怪不怪，甚至当作选举经验加以推广。二是选民登记方式滞后。随着我国户籍制度改革的加快，人口的流动性越来越大，人户分离的现象十分普遍。而目前选举主要采用户籍地选民登记方式，错登漏登问题十分突出，严重影响了选举的普遍性。三是代表候选人与选民之间缺乏必要的互动。虽然选举法规定“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民问题”，但在实践上选民不知候选人，候选人不知选民的现象十分普遍。“调查表明，在投票前，仅有37.5％的人见过候选人，没有见过或仅是听说过的人达到60％。”[④]选民稀里糊涂地投票，候选人稀里糊涂地当选，这是对选举的民主精神的践踏。

　　2、代表工作亟待改进。代表工作比较突出的问题是代表结构不均衡，官员代表过多，真正来自基层一线的代表太少，尤其是来自弱势群体、新兴社会阶层比如农民工的代表。“在全国人民代表大会有干部身份的代表达到41.6％，在有的地方人民代表大会，这个数字可能超过50％。”[⑤]由于领导过多，人大会议很容易开成行政会、工作布置会和汇报会。代表中身份差异悬殊，普通代表就会缺少话语权，官员利用代表身份为部门利益寻租。官员代表过多，不利于开展人大监督工作，不符合民主精神。其次，代表素质不高，责任意识不强。在各级人大代表中，代表素质不高，不知道如何履职，出现了许多“哑巴代表”（不发言）、“个人代表”（凭个人的认识水平，发表一通个人见解）、“观风代表”（看别人怎么发言，怎么投票划圈）。由于很多代表是组织安排照顾的，他们与选民没有真正意义上的权力授受关系，对选民缺乏责任意识。因此，他们难以深入选民听取意见、建议，反映选民呼声，维护选民利益。

　　3、人大职能亟待完善。宪法和法律赋予了人大及其常委会拥有立法权（仅享有立法权的人大）、监督权、重大事项决定权和人事任免权。但出于种种原因，人大却没有很好地行使好这些职权，甚至有些地方还出现了人大职能虚化的现象。比如重大事项决定权。什么是重大事项，法律没有明确规定，致使有些地方党委政府觉得需要人大审议通过就提交人大，觉得不需要嫌多此一举，人大也无可奈何。某地党政部门到香港招商，许诺给予多方面的优惠政策。港商不解地问，出台地方政策，属于重大事项，当地人大批准了吗？领导答道，党委政府决定就行了，不需要人大通过了。又比如监督工作，普遍存在着重形式轻实效、方式滞后、手段单一刚性不足等问题。现在官员贪腐问题比较严重，但人大很少积极主动地行使罢免权，往往是先由党委决定对某一腐败领导作出党内纪律处分后再由人大去办理“罢免手续”，这种“马后炮”式的监督与人大作为最高权力机关的地位极不相称。

　　4、自身建设亟待加强。人大及其常委会自身建设方面的主要问题：一是人代会会议制度不健全。各级人代会会期过短，是不争的事实。尤其今年国际金融危机背景下，各地人代会会期更是大幅“缩水”，一短再短，有的地方人代会只有一天，严重影响了人大代表行使权力的力度和广度，代表们反映强烈。会期时间大多在每年三四月，那时财政预算和经济发展计划已经执行好几个月了，再来提交人代会审查批准，大有“先斩后奏”之嫌。审议方式也只是听报告、分组讨论，缺乏辩论交流，况且小组发言比较随便，代表也很少认真准备，审议力度深度不够。二是人大常委会的结构问题，主要表现在兼职、年龄和知识三方面。比如兼职结构问题，专职委员偏少，而兼职委员大多是本单位的业务骨干，甚至是主要领导，难有足够时间投入人大工作，请假、缺席人大会议、活动的情况时有发生，往往造成“常委不常到位”的现象，影响了常委会整体参政议政水平的发挥。三是机关人员流动僵化。人大常委会机关领导干部，很多都是从党政部门转任而来的，到人大工作是人生的最后一岗。他们总有退居二线的感觉，把人大工作当作“养老院”，失落感比较强，工作缺乏主动性，影响了人大工作的创新发展。与党政机关相比，人大机关干部交流提拔机会很少，年轻有为的干部难有发展，致使有的干部情愿降格交流出去，也不愿留在人大机关工作。

四

　　我国从2003年人均GDP达到1000美元到去年突破3000美元只用了5年时间，而美国用了100年，英国60年，日本25年。这就意味着发达国家在几十年甚至一百年渐次出现的社会矛盾，可能会在我国十年、二十年间集中凸显。形势紧迫，应以大无畏的精神和气魄来推进人大制度的改革与完善，促进社会的顺利转型、成功转型，维护政权稳定与社会和谐。

　　1、正确处理党与人大的关系。党与人大的关系，是个老生常谈的问题，又是个人大制度研究不能回避的重大问题，也是改革和完善人大制度的关键问题。如何正确认识和处理二者之间的关系，至关重要。一是人大工作要始终坚持党的领导。党是我国社会主义事业的领导核心。党的领导决定人大工作的发展方向，是做好人大工作的根本保证。因此，人大制度的改革与完善也必须要以加强和巩固党的领导为核心。二是党要改进对人大工作的领导。党的十三大就提出党的领导是“政治领导”，党对国家事务实行政治领导的主要方式是“使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策”。因此，各级党委应进一步改进领导方式，充分利用人大这个合法平台实现对国家事务的领导。“凡是党委作出的决策属于人大职权范围内的，都应由党委向人大提出建议，由人大依法经过审议和表决，作出决定或决议，再由‘一府两院’去执行。”[⑥]，即“党委建议—人大决定—‘一府两院’执行”，改变过去“党委决定—‘一府两院’执行”的权力运行模式。三是党要关心支持人大工作。人大制度是我们党执政的重要制度载体，是人民当家作主的根本途径。因此，各级党委都要尊重宪法和法律赋予人大的地位，重视发挥人大的作用，支持人大依法行使职权。要把人大工作列入各级党委的重要议事日程，定期听取人大工作的汇报，讨论、研究人大工作，关心人大建设。

　　2、改革选举制度。选举制度是代议制民主的基本手段和工具，也是人大制度的基础。健全和完善选举制度，对于充分实现人民当家作主的权利，发挥人大作用，建设社会主义政治文明，都具有非常重大意义。一是进一步扩大直选范围。目前，我国人大代表的直接选举范围还局限在县乡（镇）两级，市、省和全国人大代表都是间接选举产生的，这与广大人民群众的民主愿望很不协调。应改变代表选举“双轨制”的做法，使直接选举逐步从县乡（镇）级推广到市级、省级，最后推及到全国。二是对国家机关正职领导人进行差额选举。《地方组织法》的规定，地方国家机关正职领导人一般实地差额选举，但也可等额选举。由于法律规定留有余地，而各地的实际做法都在搞等额选举。等额选举不符合民主选举的性质，不符合政治体制改革和提高党的执政能力。因此，建议修改《地方组织法》，对国家机关领导人不管正职还是副职一律实行差额选举，并采取积极有效措施防止并杜绝“陪选”现象。三是实行以居住地为选民登记地的选民登记办法，从而解决市场经济改革后大量流动人口的选举权得不到落实的问题，从政治上保障广大农民工和其他流动人口参与国家事务，实现当家作主的权利。四是尽量减少上级组织选派代表候选人名额，不断完善选举过程，增加候选人产生和参加竞选活动的自由度，加强候选人与选民之间的交流对话，确保当选代表能真正代表多数选民的利益。

　　3、创新代表工作。人大代表是国家权力机关的组成人员，其履职效果如何，直接关系到人民意愿能否得到充分反映，关系到人大职权的发挥，关系到社会主义民主制度的发展。因此，必须加强和改进人大代表队伍建设，充分发挥他们的作用。一是减少乃至杜绝人大代表中的官员数量。“人民代表不得兼任其他公职尤其是政府公务员，已经成为现代代议制背景下的重要特征。人大要获得自己应有的地位，成为人民主权的标志，必须首先逐步消除‘官员化’。”[⑦]“一府两院”官员不得担任人大代表，这应是人大制度改革的方向。在选举中应改变对“一府两院”官员照顾安排的做法，对“一府两院”官员在人大代表中的比例作出严格规定，并逐步减少直至彻底杜绝。二是建立和完善代表与选民联系沟通机制。人大是一种代表制，选民通过推举自己的代言人来参政议政。因此，应该建立和完善代表在人代会闭会期间走访选民的制度，向选民征集建议、议案的制度，设立人大代表办公场所经常性地倾听选民意见和呼声。三是建立代表履职监督机制。要提高代表履职质量，克服其不作为现象，必须加强对代表的监督。建立健全代表履职考核制度、代表履职公示制度、代表向选民述职报告制度、代表辞职制度等，并以此作为奖惩、连任或淘汰的依据。

　　4、强化人大职权。要通过改革，使人大各项职权更好地落实并得到加强。社会上有这样一首顺口溜：“制定别人已经制定了的法律，决定人家已经决定了的问题，任免组织已经确定了的人员，监督领导让你监督的问题。”这种状况应该予以改变，否则，有负人民厚望。比如立法工作。立法的过程就是个利益博弈的过程。立法部门利益化长期困扰着立法质量。拥有立法权的各级人大应坚持以人为本，重视民生立法，综合社会各方利益诉求，通过改革破除部门利益化，提高立法质量，将民生问题的解决置于法律的框架之下，维护人民群众根本利益，促进社会和谐。又比如重大事项决定权，这是宪法法律赋予人大一项重要职权。现在，随便一级政府及行政机关都可以出台办法、发布文件，对公民征收、加税、拆迁等，这也就是政出多门、文件打架、“三乱”等问题的直接根源，严重侵害了公民权利，也增加了社会不稳定因素。因此，在科学界定重大事项范围的基础上，应约束和限制政府出台办法、规章的权限，尤其是对公民权利、公共利益造成较大影响的，应统一提交人大审议批准，否则视为无效。

　　5、加强自身建设。一是完善人代会的会议制度。人代会每年的会期应适当提前，以保证与经济社会发展计划、财政预算年度相一致；适当延长会期，以保证代表有充裕时间来审议报告、开展监督工作；在完善代表团审议报告的基础上，尝试设立大会发言，开展辩论，提高审议质量，协调和平衡各方利益。二是优化人大常委会组成人员结构。要从完善人大制度，加强民主政治建设的高度，配齐配好人大常委会组成人员。应逐步降低组成人员的平均年龄，形成老、中、青合理搭配，避免出现一届一茬、频繁换班的现象；逐步增加专职委员，直至实现组成人员专职化、职业化，并为其履职配备助手，提供保障；组成人员中不仅要有一定数量的党政工作经验丰富的人员，还要有一批懂得法律、管理、经济、科技等方面知识的人员，尽可能形成一个知识结构合理的群体。三是加强机关队伍建设。党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出，“要逐步加大党委、人大、政府、政协之间的干部交流”。一方面，要从外面引进综合素质好、年富力强的干部到人大机关来工作，以优化干部队伍，减少乃至杜绝党政机关退居人大工作，把人大当作“第二老干局”的现象。“人大常委会不是政治安排的机构，不能成为行政官员的政治出口。”[⑧]另一方面，要把人大当作培养干部的重要基地，培养他们的人大意识、民主意识、法律意识和大局意识，然后提拔交流到党政部门任职。通过双向交流，并形成制度，改变人大机关干部只进不出、年龄老化的状况，使人大机关干部队伍充满活力。

[①]罗谟鸿等编著：当代中国社会转型研究，西南师范大学出版社.2007，1。

[③]罗谟鸿等编著：当代中国社会转型研究，西南师范大学出版社. 2007，54。

[④]蔡定剑：中国选举状况的报告，法律出版社.2002，194

[⑤]蔡定剑：人民代表大会制度改革与宪政发展，中评网.2008年2月26日

[⑥]周天勇等主编：十七大后中国政治体制改革研究，新疆生产建设兵团出版社.2008.3，97

[⑦]胡大伟等：试论我国人大机制的非行政化，人大研究.2005年第1期。

[⑧]胡鞍刚：人大常委会应体现人民意志，人大必须改革，21世纪环球报道.2003年1月21日。

【此文入选广东省人大制度研究会第20次研讨会论文集】

（作者：江门市人大常委会机关 骆阳平）