领导干部依法行政的能力和水平直接关系到法治政府建设的进程和成效。近年来，随着依法治国进程的推进，领导干部依法行政的意识和能力不断增强，但是也仍然存在一些不容忽视的问题，值得我们思考和研究。

一、问题

从近年来法院的收案数来看，一审行政案件增长率远高于一审刑事案件和一审民事案件增长率。部分法院开展行政案件相对集中管辖试点后，原告胜诉率与之前相比增长较为明显。以上情况表明：一方面，人民群众的法治观念、维权意识不断增强；另一方面，政府及其公务人员侵犯行政相对人权益的行政行为还时有发生，领导干部依法行政水平的提升还有空间。

（一）有的领导干部法治意识淡薄、法治思维欠缺

1、有的领导干部的法治素质和修养不高，法治观念滞后。主要表现在还存在一些认识误区：一是把法律当成管治百姓的工具，依法行政就是以法行政；二是觉得依法不如依领导、依政策、依文件实用；三是认为法治会影响效率和创新、影响经济发展；四是认为公民的法律意识和法律素养跟不上，依法行政难以成事；五是认为我国受历史传统影响，权大于法、情大于法难以改变；六是自我感觉良好，接受社会监督的自觉性不够，有抵触情绪。

2、有的领导干部缺乏法治思维，想问题、做事情不是首先想到法律底线，没有运用法治思维作为基本思维方式。比如，征地、拆迁、环评过程中把经济增长放在第一位；经济、信访工作中把政治任务放在第一位；在履职过程中把坚决执行命令放在第一位；在司法工作中把办案效率放在第一位；在监督工作中把保护干部放在第一位；在处理信访老大难问题、官民矛盾纠纷时把息事宁人放在第一位等等，这些思维方式换取的经济发展和社会稳定都是一时的。

（二）有的领导干部依法行政能力不强、水平不高

1、未精于法。对涉及本部门、本职工作、有关业务的相关法律法规缺乏系统学习，存在不知法、知法不多、只知皮毛、似懂非懂等现象，未能熟练掌握和运用法律。例如，有的劳动和社会保障部门工作人员对法律上的“受理”和“认定”区别不明，在交通事故引起的工伤认定申请中，以为必须在交警部门或法院对事故责任进行认定后才能受理，实际上，按照有关法律规定，提出工伤认定申请只要填写《工伤认定申请表》，并提交证明存在劳动关系以及医疗机构诊断证明书即可。受理与认定不是一个概念。

2、实体违法。适用法律错误还时有发生，有的是因为事实调查不清，有的是因为证据保存不足，还有的是因为对法律的理解有偏差，等等。例如，环保法第60条规定，企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。有的环保部门在作出责令停业、关闭的处罚决定时，有报经政府批准的行为，但在决定书中没盖政府的章，盖的是环保部门的章，只是在决定书中有报经政府批准的字样，这样是不足以证明已报经政府批准的。决定书应当以政府名义制作才符合法律规定。又如，有的住建、国土等部门在无证据证明申请人申请公开的政府信息属于“国家秘密、商业秘密或者个人隐私”的情况下，拒绝提供房屋、土地等信息，违反了《政府信息公开条例》的有关规定。

3、程序违法。有的领导干部重实体轻程序，未经法定程序或程序不当的行政行为还比较常见。例如，林权制度改革中，在林权登记换发证时，因为没有经过法定公示程序（30天）或者虽有公示，但公示的形式、范围、内容、格式等没有统一规范，导致争议一时大量出现。

4、行政不作为。近年来，在违法行政行为中，行政不作为表现较为突出。例如，一些部门工作人员对当事人应当履行补正材料一次性书面告知义务的，要么以口头方式告知，要么分多次告知，导致当事人办事不便捷。又如，按照有关法律规定，镇街一级人民政府对于村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定与法律和政策相抵触或者有侵犯村民的人身、民主和合法财产权利的内容，有责令改正的职责。但现实是，不少镇街都认为以上事项属于村民自治范畴，以协商或调解处理，从而导致当事人诉求得不到解决，使矛盾向上级政府升级。

（三）有的领导干部在行政行为中群众工作不到位

1、没有深入进行法律解释和宣传。在实施行政行为的过程中，特别是当行政相对人提出质疑时，没有对行政相对人适时、深入开展法律解释、宣传和引导，使得行政相对人经常因为对法律不清楚而多走弯路，对政府的工作因为误解而不支持甚至反感。

2、没有正确处理依法行政与以人为本的关系。把行政相对人仅看成是依法管理的对象，没有认识到管理的终极目标是服务社群，促进经济社会发展，从而没有认真思考如何在法律框架内服务好行政相对人。例如，一些执法部门对企业进行限期整顿，以“1个月”作一刀切处理就不合情理，因为每家企业的生产规模、违法情形等不尽相同，对于规模较大的企业来说，整顿期间要采取有效措施需要的时间比其他企业长，时间太短的话是办不到的。又如，企业废气扰民遭投诉，如果能够主动采取有效措施改正，居民也没有再投诉的话，就没有必要根据原来的违法情节给予停业、关闭的处罚，因为执法的目的是使其不排放废气，目的已经达到了，可以给予罚款等其他方式的处罚。

3、没有充分落实群众在依法行政中的参与权和监督权。行政公开还不够及时和全面，行政行为多为单向性和命令性，群众参与行政管理的渠道不够顺畅或者流于形式，更难以监督行政行为是否合法。这就使得行政权力容易腐败，也不利于增强群众对行政行为的理解和支持。

4、没有正确对待群众的控诉。难以接受群众控诉，认为是丢面子的事情，觉得群众故意与自己过不去，自己很冤，即使自己有错也觉得错得很委屈，不主动从自己身上找原因。过去，行政案件行政首长出庭应诉率非常低，近年来，行政机关负责人出庭应诉率大大提高，还有部分一把手出庭，这说明大家尊重法律、官民平等的意识增强了，但值得注意的是部分领导干部出庭应诉仍然停留在只见其人不闻其声。

二、建议

存在以上问题的原因既有主观的，也有客观的。主观原因主要是个人依法行政的意识和能力与社会和群众的需求有差距；客观原因主要是法律制度未完善、考核机制未合理、人财物未匹配、监督问责未到位、学习培训未起效、法治氛围未形成。建议从以下几个方面着手提高领导干部依法行政能力：

（一）增强领导干部法治理念

法治理念是法治的灵魂、精神和价值追求，是领导干部应当形成的世界观。当前，领导干部应重点增强三种理念：

1、宪法至上和法律权威理念。领导干部要深刻理解法治的本质是维护社会公平正义，要带头遵守宪法和法律，维护宪法和法律权威。

2、权利至上和公权有限理念。领导干部要认识到依法行政的目的是为了保护公民的合法权利，公权力来源于私权力的让渡，必须要自觉接受法律约束和公民监督。

3、法治与创新、法治与效率统一理念。领导干部要认识到，创新和效率都需以合法为前提才有保障、有效力，同时法治并不排斥创新和效率，要解放思想，勇于和善于在法律范畴内创新、提效，才能促进本地经济社会发展。例如，重大行政决策依法应当遵循公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体决定相结合的行政决策机制，如果为了创新和提速，没有经过其中的某些程序，这样作出的重大决策往往是领导或部门主观意志的体现，容易滋生腐败，生产劳民伤财的形象工程，同时也容易遭到社会质疑，因得不到公众支持而流产，严重的还会引发社会不稳定因素。但是另一方面，法律不是万能的，它天然具有不完善、基本性和滞后性，如果教条式地理解法治，把法治和创新、效率对立起来，在一些重大发展机遇面前，“见事迟”，“慢半拍”，等待观望，犹豫不决，就会错失发展良机。如法律规定15天办结的事项，别人通过减少审批层次、运用信息化等手段，5天就办结了，那么你就把机会拱手相让给别人了。

（二）提高领导干部运用法治思维和法治方式能力

法治思维是运用法治价值来认识世界的思维方法，形成思维定势，是领导干部应当用以指导行政行为的方法论。法治思维不仅是相对人治思维而言的，而且相对经济思维、政治思维、领导思维、管理思维、文化思维、政绩思维、道德思维等而言。强调法治是行政行为的基本方式，不是说行政时不考虑经济、政治、管理、道德等这些方式了，只是与这些方式相比，法治是基本方式，具有“优先性”，也就是说面临解决问题的多种方式、手段时，领导干部首先要思考处理的方式是否符合法律规定、法律原则。法治方式是在法治思维指导下，领导干部应当运用法治的手段、方法、程序和规则进行行政行为，特别是在深化改革、推动发展、化解矛盾、维护社会稳定这些方面。最近，某地一部门将公职人员未缴交车辆通行费（年票）与提拔晋升、评优评先相挂钩，引发网上热议，就是典型的非法治思维和法治方式所致。

提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力途径有三：

1、严格准入考核。增加法律知识在招录公务员尤其是执法人员考试中的比例。领导干部任职以前实行法律知识考试制度。改革领导干部考核指标体系，不唯GDP，不随意“一票否决”，把依法行政情况纳入指标体系。把依法行政情况作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用依法行政能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。

2、加强学习培训。知法懂法是用法守法的前提，领导干部自身要重视法律学习，自觉学习与工作有关的法律法规。定期对领导干部进行依法行政知识培训。增强培训的针对性和实效性，内容上重点突出岗位需要的法律法规、基本的法律知识、原则和理念；形式上采取案例探讨、热点难点研究、工作交流、头脑风暴等，突出实用性。

3、通过实践锻炼。加大交流轮岗的力度，让一批领导干部特别是年轻干部、执法部门干部进行不同岗位和单位之间的交流轮岗，尤其是到基层去、到经济社会发展较落后和矛盾较复杂的地方去、到情况复杂的局面中去锻炼成长，培养他们运用法治思维和方式处理和应对问题的能力。

（三）以法治促依法行政

1、推地方立法工作促依法行政。今年3月，新修订的立法法赋予设区的市地方立法权。地方可以充分发挥拥有立法权的优势，通过地方立法约束各种行政行为，改变过去那种政府主要靠发红头文件的形式管理社会的做法，以法之稳定性、强制性促进政府及其工作人员依法行政。

2、强规范性文件备案审查促依法行政。党的十八届四中全会决定指出， “加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。各级人大常委会、各级政府法制部门一方面要充分认识到，制定规范性文件是法律法规的具体化，是依法行政的基础，规范性文件备案审查工作是确保抽象行政行为合法的一项重要工作，因为抽象行政行为大多属行政决策层面，如果违法，通常比具体行政行为违法的危害性更大；另一方面要高度重视加强规范性文件备案审查工作，进一步增强主动性，建立提前介入、主动审查程序，细化审查标准，提高备案审查工作的规范性，拓宽备案审查范围，提高备案审查质量，真正做到“应备必备”。

（四）加强依法行政配套制度建设

1、加强行政行为规范化建设。依照法律法规，制定和完善各项工作规范和程序，建立科学严密的工作流程，明确岗位职责，从制度上保障领导干部依法实施行政行为，法定职责必须为，法无授权不可为，法定程序必须走，合法权益不可侵。

2、完善财政保障体系。行政机关必需的经费由同级财政予以保障，特别是对于所需经费较大的行政执法机关，政府应当设立执法专项经费，统筹用于设施设备更新、证据收集、固定和保全等方面。

3、建立健全群众参与制度。大力推进行政公开，以分开为原则，不公开为例外，全面实行清单管理，自觉接受群众监督。对与群众利益密切相关的重大行政行为，要扩大公民参与度，让群众广泛参与到政府立法、重大决策、行政执法、法律监督中。拓宽群众投诉建议的渠道，及时受理行政复议申请和行政诉讼起诉，并及时答复或作出处理。

4、强化监督问责机制。畅通监督渠道，完善人大监督、行政监督、纪检监察、司法监督和社会监督体系，特别是发挥政府法制部门的监督作用，及时纠正违法行政行为。落实行政问责制，对违法行政的领导干部要依法追究法律责任，切不可奉行“家丑不可外扬”。

（五）营造依法行政良好氛围

1、行政文化建设。要摒弃人治、等级、特权思想文化，建立法治、平等、民本思想文化。领导干部要有服从意识，但不是盲目服从，当上级的决定或命令违法时不能唯领导，而应当唯法。增进与行政相对人的沟通，充分做好法律宣传和解释工作，获取群众支持。面对行政相对人的控诉要有平和心态和坦荡胸怀，首先要反思自己，而不是推卸责任，有错误及时改正，无错误也要做好群众思想工作，出庭也要出声，形成官民良性互动关系。领导干部要做守法的表率，一言一行以法为标准，诚恳接受组织监督和社会监督。

2、社会文化建设。加强法制宣传教育，提高全民法律素质是依法行政的重要保障。增强公民法制意识，既要有权利意识，又要有义务意识，做知法守法护法的现代公民，依法履行公民义务，自觉遵守法律制度。在自身合法权益受到行政行为侵害时敢于拿起法律武器保护自己，又要善于依法维护自己的合法权益，不能走向只强调权利的极端维权。

(法工委伍青萍，此文荣获江门市法学会2015年度优秀论文评选优秀奖)