黄志坚

历史学家钱穆在分析中国历史时指出，中国政治制度演绎的传统是，一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它。相沿日久，一天天地繁密化。于是有些变成了病上加病。越来越繁密的制度积累，往往造成前后矛盾。这样，制度越繁密越容易产生歧义，致使漏洞更多，效率更低。这就是所谓的“钱穆制度陷阱”①。

笔者发现，当前我国在健全人大讨论决定重大事项制度上也正在逐渐步入“钱穆制度陷阱”。在现实中，为加强人大讨论决定重大事项权的行使，从中央到各省、市都制定了相应的实施办法或规定，甚至有些县、区也制定了本行政区域内的实施办法。笔者查阅了浙江、江苏、湖南和无锡、宁波、长沙及其部分下属县、区所制定的办法、规定，里面内容基本上大同小异，创新不多，一般都是以上级规定为蓝本，改个名称，适当增删部分条款，作为己用。这种典型的过分追求政治正确，意图以制度来完善制度、以意见来贯彻意见的做法，实际效果有限，也难以取得社会认可，值得我们高度警惕。本文中，笔者从马克思主义实践观的视角切入分析，对行使人大讨论决定重大事项权的主体、客体、中介等基本概念展开辨析，厘清当前理论界和实际工作中的一些似是而非的错误认识，以期推动人大谈论决定重大事项权的深度落实。

一、实践的悖论：人大讨论决定重大事项权正处于现实闲置

（一）“种族假象”引悖论

英国文艺复兴时期的哲学家弗朗西斯*培根曾提出著名的“四假象说”，其中有一项为种族假象。种族假象认为，人的感觉是事物的尺度，乃是一种错误的论断。相反的，一切感觉，不论是感官的知觉还是心灵的知觉，都是以个人的尺度为根据的，而不是以宇宙的尺度为依据。这就意味着，人们对外部事物的感知，不是事物的自然标准，也不是感官的客观标准，而只是个人主观的、自我的标准，从而造成事物真相的歪曲②。

现实中，人大四大基本职权为立法权、监督权、人事任免权和讨论决定重大事项权。在这四大基本职权中，人大的立法权、人事任免权已形成社会共识，每年的“两会”期间，各大主流媒体、新兴媒体、自媒体等都会有大量报道，群众认知性强；人大的监督权，往往与群众生产生活息息相关，群众个人感知性强；唯有人大的讨论决定重大事项权，媒体的报道不多，群众的感知又不强。通过培根的种族假象理论，我们可以得出，人们对世界的认知，一般是以个人主观的、自我的标准为尺度，在人们普遍认知度、感知度均不强的情况下，人们便错误的认为，人大的讨论决定重大事项权基本没有得到行使，长期处于闲置状态。

（二）正本清源出真相

笔者认为，尽管该项职权在行使过程中存在瑕疵，但并非长期处于闲置，而是已经得到行使。其中，一般每年一次的人民代表大会会议主要就是在行使讨论决定重大事项权。人民代表大会会议讨论和批准的人大常委会报告、政府工作报告和法院、检察院工作报告，都是属于本行政区域内根本性、全局性、长远性的重大问题，全面集中地反映了本行政区域内应由国家权力机关决策的事项。大会审查批准的国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告，则集中反映了政府活动的范围、重点、方向和力度，也是属于人大谈论决定重大事项的重要内容。大会对修改完善后的上述工作报告或议案通过的决议或决定，就是人大行使讨论决定重大事项权最主要、最基本的内容，是人大作为权力机关代表人民行使讨论决定重大事项权的直接体现③。

（三）区域实践验真理

就实践来看，笔者认为，随着十八大以来依法治国理念的不断深入，社会的民主政治不断发展，地方各级人大行使讨论决定重大事项权意识和能力也正在不断提高。以笔者所在的江门市江海区人大为例，今年上半年就已行使该项职权讨论决定重大事项8项，并作出决议有意见8份，其中内容涉及环保、教育、经济、科技等多个方面。

因此，人大讨论决定重大事项权正处于闲置状态的观点显然是站不住脚，笔者不敢苟同。

二、主体的偏倚：现实中对行使讨论决定重大事项权主体的逻辑矛盾

（一）逻辑矛盾溯源

我国法律对人大行使讨论决定重大事项权的主体有明文规定，县级以上人民代表大会和县级以上人民代表大会常委委员会都是行使该项职权的合法主体。但在具体法律的表述上，却有异同。如我国宪法第一百零四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会谈论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项④。地方组织法第八条第三款规定，县级以上的地方各级人民代表大会行使讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项权；第四十四条第四款对县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会也做了同样的规定⑤。通过比较可以发现，我国宪法和地方组织法均对县级以上地方人大常务委员会作了明确规定；但对于县级以上人民代表大会，则只有地方组织法作出了明文规定。在人们的普遍认知中，宪法的法律地位要高于地方组织法，而宪法中未对人民代表大会作出明确规定，这就使得人们认为人民代表大会的主体地位低于人大常委会。同时，在人民代表大会和人大常委会两者的主体地位关联性上，也给现实中具体执行该项权力的部门和工作人员造成了一定程度上的逻辑矛盾。

（二）主体关联性探究

我国法律规定，人大常委会由本级人民代表大会选举产生，必须对其负责，受其监督；人大常委会所行使的权力来源于人民代表大会，并服从于它。因此，人大常委会在闭会期间行使国家权力，是基于人民代表大会的授权，而不是自然拥有，故而，我们不能人为的割裂人民代表大会和人大常委会的关系，而离开代表大会只单独说常委会的职权，更不能由此去虚化代表大会的职权。换句话说就是，人大常委会讨论决定重大事项权的行使应从属于、服务于人民代表大会讨论决定重大事项权的行使，离开人民代表大会探讨人大常委会行使讨论决定重大事项权，不是人大制度设计的本意⑥。

（三）正名辨轻重

现实生活中，笔者通过知网查询部分文献后发现，在现有的人大理论研究和人大工作实践中，人们普遍强调的是人大常委会的主体地位，而忽视了人民代表大会的主体地位。在理论上，对人大讨论研究重大事项权的研究，基本上所有的文献材料都是集中在人大常委会职权的行使上，但鲜有实质性突破。在实践中，许多地方也制定了相应的政策和地方性法规来保障人大常委会的该项职权，但执行的效果并不理想。笔者认为，很重要的一个原因就是在主体的认识上出现了偏倚，过分的强调了人大常委会的主体地位，忽视了人民代表大会才是行使这一职权最基本、最主要的主体。实际上，人民代表大会才是行使这一职权的最基本、最主要的主体。

因此，在行使讨论决定重大事项权的主体上，我们应该明确：人民代表大会是行使这一职权的基本主体，人大常委会是行使这一职权主体上的有效补充。

三、客体的缥缈：能否清晰界定讨论决定重大事项权的范围

当前社会的一种主流观点认为，希望有关部门能对讨论决定重大事项的范围能有一个清晰的界定，以便地方各级人大在实践中遵照执行。在实践中，许多从事人大工作具体事务的同志也是认为，在当前人大讨论决定重大事项权的行使中，遇到的最大问题就是在何谓“重大事项”上把握不准，无所适从，希望能从法律的角度划定一个框框。但笔者认为，这是一种典型的懒政思想，犯了机械唯物主义的错误，将需要人大谈论决定的重大事项看成了孤立的、静止的、一成不变的事物。实际上，人大讨论决定的重大事项除了极个别事项外，不必也不能清晰的界定范围。

（一）顶层设计的本意

根据我国宪法第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；第五十七条和第九十六条的规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关；第八十五条和第一百零五条规定，国务院是最高权力机关的执行机关，是最高国家权力机关，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关；第一百二十八条和第一百三十三条规定，最高人民法院和最高人民检察院对全国人民代表大会和常务委员会负责，地方各级人民法院和检察院对产生它的权力机关负责⑦。由此可见，我国实行的是人民代表大会统一行使国家权力，人大与“一府两院”也并非是并列平行的国家机关，而是产生与被产生、决定与执行的关系。凡是在本行政区域内，对经济社会发展有重大影响的事项，人大都有权将其列入讨论决定的范围。换句话说就是，哪些事项是否列入人大讨论和决定的范围，其标准就是人大是否认为该事项已经或者可能对本地的经济社会发展产生重大影响。当然，这一标准对人大及其从事人大事务的工作人员也提出了更高、更严的要求。

（二）职权本质的要求

人大讨论决定重大事项的本质就是代表人民行使当家作主的权利，其行使的最终目的应该是汇聚民意、集中民智、凝聚民心，而并非是对讨论决定的具体项目进行审核论证。实际上，地方各级人大也并没有相应的能力和资源来进行审核论证，这是地方各级人民政府作为地方各级权力机关的执行机关的行政审批权力的范畴。假若我们对讨论决定的范围作出清晰界定，要求多少数额的投资需要人大审批，多少数额的项目需要政府审批，这就混淆了人大讨论决定重大事项权与政府行政审批权的不同性质，抹杀了人大讨论决定重大事项权行使方式的特点，不符合该项职权的本质要求，因此也没有必要界定范围。

（三）现实发展的制约

马克思的辩证唯物主义告诉我们，物质世界是普遍联系和永恒运动的。现实中，我们所讨论的讨论决定重大事项权范围也不是一成不变的，而是不断不断运动、不断发展的。比如，在江门市江海区，投资超过一个亿的项目就算是重点项目，可以列入人大重大事项的讨论决定范围，但是在江门市蓬江区可能就需要两个亿、三个亿才能算重点项目，因为两地的经济发展水平不一样；又或者，今年江海区一个亿的项目可以算是重点项目，等两年、三年后，地区经济发展起来后，原来一个亿的项目又不能算是重点项目了。另一方面，我国国土面积达960万平方公里，地域辽阔，各地情况千差万别，不能用一把尺子来为不同的地方衡量哪些应当由人大讨论决定的重大事项。即使是在同一个省，各自区域的人口、民族、经济社会发展等情况也差别很大。以广东省为例，同属珠江三角洲的广州、深圳与江门、肇庆之间的经济社会发展水平就差了不止一个佛山、东莞，它们对讨论决定的重大事项的认识上必然也有着巨大的差异。同样，即使在同一个市，认识上肯定也有不小差异，以清远市为例，清远市下辖的连山、连南属少数民族聚居区域，民族关系问题肯定是属于重大事项，但在该市的市城区、英德市、佛冈县等非少数民族居住区域，一般又不存在民族关系问题了。

因此，在人大讨论决定重大事项权的客体界定上，我们没有必要清晰界定出一个适用范围，也不可能有统一的标准来划定范围。

四、中介的误区：行使讨论决定重大事项权就应作出决定

（一）“常理”非“真理”

马克思主义哲学实践观认为，实践活动是以改造客观世界为目的，主体与客体之间通过一定的中介相互发生作用的过程。在这里，中介是指各种形式的工具、手段以及运用、操作这些工具的程序和方法。人大在行使讨论决定重大事项权的过程中，“讨论”、“决定”的这一程序和方法即是该项实践活动的中介。在实际工作中，笔者发现，相当一部分群体对实践中介的认识存在一定误区。人们普遍认为，人大行使讨论决定重大事项权时，重点应该是在“决定”上，不然就不是在行使讨论决定重大事项权，至少不能算是完整行使。故而，社会上也普遍认为人大在行使该项职权时仅仅是走程序、走过场而已。但“常理”非“真理”，人们的普遍认知也不一定就是隐藏在现象背后的事物本质。

（二）“拨乱反正”除误区

人大行使讨论决定重大事项权时，重点和核心应当是在“讨论”上，即更多的汇聚民意、集中民智、凝聚民心，体现人民当家作主，最终目的是使党的主张通过人大的法定程序转化为国家意志。这是由宪法确立的国家根本制度、国家的领导核心及政体决定的。党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。党领导和支持国家权力机关充分发挥职能，实现人民的意志，是改善党的领导方式和执政方式、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求⑧。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，也是国家政权的领导核心。人大讨论决定重大事项的本质，就是在于运用国家政权组织形式、通过国家法定程序将党的主张转化为国家意志，在于把人民群众管理国家事务和社会事务的意愿通过国家权力机关上升为人民共同的意志，在于通过人民代表大会制度载体实现党的主张和人民意志的统一。

（三）行为升华显民主

人民代表大会将党的主张转化为国家意志、实现与人民意志相统一，并不是也不应当简单复制或移植党的主张，而是能动的发挥反映人民意愿、汲取人民智慧、凝聚人民共识的主要民主渠道作用，使人大讨论、决定重大事项过程成为进一步充实、丰富、完善党的主张的过程，成为动员和组织人民自觉实现当家作主权利的过程。这一转化最核心、最重要的，是在充分民主讨论的基础上正确地集中民意，而不仅仅是人民代表大会最终通过的决议或决定文本⑨。

因此，在行使人大讨论决定重大事项权时，我们的重点不在于作出相应的决定或决议，而是在于尽可能的汇聚民意、集中民智、凝聚民心，充分行使人民当家作主的权力。

五、愿景与实践的契合：讨论决定重大事项权的进化路径

（一）宏观探讨：实践性是马克思主义理论最本质属性

马克思于1845年春在布鲁塞尔写成了《关于费尔巴哈的提纲》，论述的中心就是实践问题。其中，《提纲》第十一条写道：“哲学家们只是用不同的方式解释世界，而问题在于改变世界。⑩”当前，理论界对人大工作和人大制度有大量的研究，笔者也翻阅了一些相关的文献材料，里面内容要么就是“言必称希腊”，动辄美国怎么样，西欧怎么样；要么就是高谈阔论，动不动就是要立法，要改革机制体制，要加强制度约束等等，似乎再不照他的去做就要“国之将乱”。对于这样的研究成果，笔者认为，里面内容说的都不错，但是阅后也不知所云，更不知对在何处？因为实际的可操作性太小了，犹如赵括谈兵。

在当前阶段，我国的政治、经济、社会等各方面体制是比较合理的，尽管在某些方面需要细微的调整，但是整体而言是适应生产力发展的。当前我国的国内社会秩序稳定，经济蓬勃发展，综合国力不断增强，也直接印证了这一点。笔者认为，我们在现阶段研究进一步改进人大工作和人大制度，应是在现有的政治体制和法律框架下去思考如何完善、如何创新。

（二）微观实践：三项要求推进路径演绎

具体到如何进一步完善人大讨论决定重大事项权上，我们应在当前阶段落实好三项要求。

1．政治上，落实好特殊国情的要求——主动作为，服务党委

有人质疑，既然地方人大是地方权力机关，为什么还要服务党委、服务大局？这种观点显然是没有正确理解我国的政治制度和特殊国情。在我国，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，发挥总揽全局协调各方的领导核心作用。各级人大及其人大常委会要及时跟进同级党委在一定时期改革发展中提出的重要工作、重大事项、重点问题，并深入进行研究，对于条件成熟的，要及时将其确定为人大讨论决定重大事项的议题，将党的主张和人民意志更充分的反映到重大事项决定当中。要密切关注同级党委重大决策的部署落实情况和本行政区域内事关人民群众切身利益和社会反映强烈的重大问题，随时发现应当提请人大讨论决定的问题，主动报告请示同级党委，适时提交人大讨论决定。

2．职能上，落实好制度设计的要求——民主集中，依法履职

人民代表大会是人民依照法律规定，有序参与国家和社会各项事务的最重要途径，要充分发挥人大制度优势，首先就是要保障人民代表大会充分有效行使职权，其次才是人大常委会依法行使职权。进一步强化人民代表大会功能，全方位发动社会力量、凝聚社会共识，使讨论的重大事项上升为国家和人民意志。进一步提高人民代表大会会议质量，要严把人大代表的“入口关”，确保人大代表能真正代表人民，并具有相应的议政能力；要认真贯彻民主集中制原则，健全完善人代会的组织、议事制度规则，在机制上保障人大代表充分行使代表职权；要探索建立健全人大代表审议意见的吸收和反馈机制，形成良性互动。

3．主体上，落实好深化改革的要求——提升能力，勇于创新

一方面是提高人民代表大会的组织水平。人大常委会是人民代表大会的常设机关，负责人大的日常工作及人大会的组织工作。每年的各级人大会是当地行政区域内最为重要的政治大事，是人大讨论决定重大事项权的最基本的实现方式，人大常委会的组织工作水平，直接关系到人民依法参与管理国家、社会事物的水平，关系到人民当家作主权力的根本实施。另一方面是提高人大议案的质量水平，人大及其常委会选择和提出议案的质量高低，直接决定着人大工作的成效。全力做好人大会各项决议决定的贯彻落实。人大会是讨论决定重大事项权的最重要主体，人大常委会是则是出于从属和补充的地位。人大常委会讨论决定的重大事项，主要是要保证人大会重要决议的贯彻实施。同时，还要提高从事人大工作人员的综合能力。新情况、新问题不断凸显，人大工作人员要不断加强学习，提升自身的个人能力，适应形势的不断发展。

六、结语

“钱穆制度陷阱”告诉我们，制度改革的过程要跳出“补了东边补西边”，或者“一层补一层”的“陷阱”。这样只能使得这个制度显得更加千疮百孔。要想从根本上革除弊病，还得敞开大门，听取民意。本文从“钱穆制度陷阱”联想到当前我国现实中对推动讨论决定重大事项权时，各地纷纷出台规定、制度，但实际效果有限的现状，从马克思主义实践观的理论分析为视角，通过对行使讨论决定重大事项权这一实践活动的主体、客体、中介等基本概念进行辨析，厘清当前社会主流观点的一些错误认识，并对讨论决定重大事项权的进一步完善提出了个人的粗浅思考，权当抛砖引玉，推动该项职权不断落实。

注释：

①百度百科：钱穆制度陷阱。

②百度百科：四假象说。

③王中位、王立军：《对人大讨论决定重大事项几个基本认识辨析》，《人大研究》2015年第1期。

④《中华人民共和国宪法》。

⑤《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》

⑥王中位、王立军：《对人大讨论决定重大事项几个基本认识辨析》，《人大研究》2015年第1期。

⑦《中华人民共和国宪法》。

⑧《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

⑨王中位、王立军：《对人大讨论决定重大事项几个基本认识辨析》，《人大研究》2015年第1期。

⑩《马克思恩格斯选集》第1卷