根据省人大制度研究会的工作安排计划，省人大制度研究会第25次研讨会将于今年第三季度在河源市召开。为做好这次研讨会论文的征集工作，市人大制度研究会于今年4月发出论文征集通知。市人大制度研究会理事、市人大常委会机关以及各市（区）人大常委会机关、法院、检察院、市（区）委党校干部围绕“人大工作的与时俱进”的研讨会主题，积极撰写论文。截止6月20日，共收集论文46篇，为近年来收集论文最多的一次。

在收集的这些论文当中，大部分作者能够在认真学习十八届三中全会精神的基础上，围绕总题目，立足于创新，从一个侧面切入进行论文撰写，如地方人大如何实施“依法治国”基本方略，地方人大监督工作如何与俱进，人大代表工作如何与俱进，特别是对乡镇人大工作的现状、问题与展望，有较多作者进行论述。总体来说，这次收集的论文数量虽然为历年来最多，但质量还是普遍不高。

6月30日，市人大制度研究会召开秘书长会议，对征集的论文进行初审和筛选，决定向省人大制度研究会推荐5篇论文。分别是：《试析镇级人大弱化现象与成因——以江门市镇街人大建设现状为例》（江月明，作者单位：江门市人大常委会）、《浅谈人大代表如何提高代表建议质量》（梁朝爵，作者单位：江门市人大常委会）、《目前农村人大代表履职的动因略论》（杨明春，作者单位：新会区人大常委会）、《善用刚性监督手段 增强人大监督实效》（李兆雄，作者单位：台山市人大常委会）、《浅议地方党委如何加强和改进对人大常委会自身建设的领导》（温伟强，作者单位：鹤山市人大常委会）。

(市人大制度研究会)

广东省人大制度研究会第25次研讨会论文

试析镇级人大弱化现象与成因

——以江门市镇街人大建设现状为例

江月明

我国现行的五级人民代表大会制度，构成我国权力机关体系。虽然宪法和相关法律赋予各级人大神圣权力，但作为最基层地方权力机关的乡镇人大近年来普遍存在弱化现象，部分镇街甚至连正常的人大工作都难以保障，直接影响到在党的领导下，人民当家作主和依法治国的有效实现。本文以江门市镇街人大建设弱化为例，对此问题做初步探析。

弱化主要表现

江门市现辖三区、代管四市，全市61个镇，17个街道，常住人口449.26万人。全市五级人大代表6066人，其中镇人大代表4057人，占67％。镇街人大建设弱化现象主要表现为：

（一）有人员，但无专职、无待遇。据统计，全市78个镇街现有人大主席（主任）76名（开平的长沙、三埠两个街道办只各设1名联络员），副主席（副主任）49名，一般工作人员（含办公室主任、副主任）90名，平均每个镇街人大2.75人。部分镇街没有工作人员，人大工作实际上是处于主席、副主席“单兵作战”的局面，人手不足是其一。其二，几乎没有专职人员。全市90％以上的镇街，人大主席（主任）、副主席（副主任）由同级党委书记、副书记或委员兼任。党委书记的工作精力主要投入到党委、政府的具体工作中，除每年例会外，平时无暇兼顾人大工作。全市有三分之一的镇街未配备人大副主席（副主任），三分之二有副主席（副主任）但并不专职，不仅负责党务工作，甚至参与政府分工。如鹤山市古劳镇人大副主席，同时兼任镇党委委员，分管镇的宣传、文化、精神文明、创文、统战、侨务、统计、经济普查、保密、档案、新农村建设、办公室、后勤、驻村工作组共14项工作。镇级人大一般工作人员也分管少则四五项、多则八九项的党委或政府工作。人大干部行政化，不仅削弱了镇街人大职能，也背离了权力机关的性质，出现了专职不专、人大工作撂荒的现象。其三，一般工作人员无编制、无级别，致使他们觉得没希望、无奔头、工作不安心，人员流动大，严重影响了人大工作连续性。开平某镇人大办干事，六年竟换了六人。为稳定队伍，大部分镇街人大专干只好由党政办工作人员临时兼任，全市现有的90名镇街人大工作人员中九成的编制、级别都不在人大。

（二）有机构，但办公场所难、经费保障难。全市61个镇都依法成立了镇人民代表大会， 15个街道办均设立了人大联络处或人大工作委员会，挂有相关牌匾。但是，作为基层的一套班子，85％的镇街人大没有独立的办公场所，人大办公室并入党政办，与之合署办公；73％的镇街没有依照法律要求或相关规定将人大经费纳入财政预算，而采用实报实销的做法。这种实报实销往往是请示书记、镇长后，有经费承诺才安排人大及代表的相关履职活动。有的镇人大经费虽然纳入了预算但无专门账户，经费被挪用的情况时有发生。镇街人大的工作经费不是列入预算，不是靠制度来保障，而是靠临时向政府申请，何以实现人大对政府的有效监督？

（三）有监督，但流于形式、缺乏实效。在乡镇人大依法享有的13项职权中，最重要的有3项：重大事项决定权、选举权和监督权。就江门全市镇街人大而言，重大事项决定权基本没有行使过，常用的监督手段是人代会听取工作报告和组织代表视察两种，执法检查、审议专项工作报告、询问、工作评议等基本不用，对政府整改不及时、不到位缺乏有效监督手段。目前，镇级人代会会期除了有选举任务以外普遍为半天，对政府工作、财政预算、社会计划等报告的审议审查只有1小时左右，难以深入地进行实质性的审查、监督。加之人代会一年一般只开一次，闭会期间没有常设机构，日常事务由人大主席或副主席负责，对经济社会的热点难点、监督中发现的突出问题以及政府的重点工作，难以及时进行审议，缺乏及时有效的监督。

（四）有活动，但量少面窄、主题不清。各镇一年组织本级人大代表活动的次数平均为一到两次，以代表小组长参加为主，时间半天或一天，普遍落实不了镇人大代表每年闭会期间执行代表职务不少于7天的法律规定。有些经济条件较好的镇街人大，当组织外出学习考察时，往往只安排在村委担任职务的代表参加，多数成为变相福利。而无职务的农民代表，只是参加每年一次的镇人大会议且基本无发言机会。活动形式只局限于代表视察，对全镇的农业、工业、教育、卫生等多项工作实现“一揽子”视察，活动主题不明确，也缺乏深入调研，形式主义相当突出。对镇级人大代表缺乏系统有效的培训，导致他们履职水平普遍不高。

弱化原因剖析

影响和制约镇街人大建设的原因是多方面的，既有认识方面的因素，但更多更重要的是体制和机制问题。概括起来主要有：

一是对镇街人大建设缺乏应有的重视。目前，全市镇街人大工作均未纳入当地整体工作考核范围，上级、本级党委考核镇街人大干部的工作实绩，主要还是以分管的党委政府工作为主，考核内容严重错位。部分党政领导干部把镇街人大看作是虚职、闲职，可有可无，一有精简机构、压缩编制、人员分流任务时，镇街人大首当其冲。新会、台山个别镇人大副主席在人代会期间竟然要求人大代表少提建议尤其不要提其分管行政工作的建议，以减少麻烦和督办工作量。

二是乡镇机构改革对镇街人大组织建设的冲击。在机构改革决策过程中，改革方案虽然有征求地方人大的意见，但上一级人大无力改变镇街人大机构被精简的结局。根据《江门市机构编制委员会关于印发<江门市乡镇机构改革实施意见>的通知》（江机编[2001]05号）的规定，“镇党政办公室同时挂镇人大办公室牌子，并配专职干部承担乡镇人大日常工作。”也就是说，镇人大不单设办公室，与党政办合署办公；配备人大专职干部。但在实际执行中，为完成“镇级机关行政编制按15％的比例精简”的任务，人大专干的编制被精简掉了。目前，全市镇街人大成了名副其实的无办公室、无编制、无级别的“三无”机构。

三是代表履职意识普遍不高。据了解，镇人大代表文化程度普遍较低，高中（含高中）以下学历的达76％，代表整体素质不高，相当部分代表履职意识不强，经常缺席本已为数不多的代表活动。全市各镇镇人大代表平均数为67名，每年镇人大代表建议平均数为13件，平均5名代表才提1件建议。许多建议存在着语句不通、错别字、格式不规范等问题。但从另一方面看，在潜意识上镇党委不愿意将爱提意见、挑毛病的乡村能人当选为人大代表，以避免镇人大工作陷入被动。

若干改进建议

乡镇人民代表大会是我国最基层的国家权力机关，是整个人大工作的重要组成部分。江门市五级人大代表，三分之二是镇人大代表。镇人大能否积极有效地履行宪法、法律赋予的各项职权，充分发挥职能作用，关系到基层民主政治建设和社会和谐稳定。

（一）转变观念，着力消除思想障碍。精简机构是党和国家的既定方针，是党政机关转变职能、改进作风、勤政为民的具体体现。但精简机构不应搞一刀切，而应该依法依规、实事求是。镇级人大组织建设是法律保障的，不能随意裁减。随着我国民主进程的加快推进，人大尤其是基层人大应该与时俱进，进一步得到加强。乡镇人大尽管是最基层的国家权力机关，但它离人民群众最近，和人民群众联系最直接、最密切，肩负着在本行政区域内保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议决定贯彻执行的重要职责，如果连最起码的人员、场所、经费都没有保障，不能开展日常工作，只是一年开一天半天的人代会，这样的国家权力机关岂不是有名无实、形同虚设。

（二）落实法律，着力消除条件障碍。依法办事是建设政治文明的关键环节，也是新时期党依法执政的重要体现。《地方组织法》、《代表法》、《广东省乡镇人民代表大会主席和主席团工作条例》（以下简称为《条例》）等法律法规对乡镇人大建设作出了明确规定。应认真落实好这些法律法规，着力为镇街人大依法履职创造必要条件。一是配备好人大专职人员，确保“有人”干事。《条例》第四条规定：“乡镇人民代表大会设主席一人，副主席一至二人；设办公室，根据工作需要配备工作人员。”目前，江门市78个镇街，人大副主席（副主任）49名，仍有近40％的镇街未设专职副主席（副主任）；人大办公室主任（副主任）11名，仅占14.1％（按1名/镇、街计）。要依照《条例》要求，根据镇街规模大小，配齐配好人大副主席（副主任）和办公室主任（副主任）各一至二名。鉴于目前镇街人大主席（主任）绝大多数由同级党委书记担任以及基层人手紧缺的现状，建议镇街人大副主席（副主任）专职于人大工作，不要分管政府工作特别是带有“一票否决”性质的工作；人大工作人员也应把主要精力放在人大工作上，在完成人大工作之余可以适当兼顾一点其他事务。二是将工作经费纳入预算，确保“有钱”办事。《代表法》、《条例》都要求把乡镇人大和代表活动经费纳入本级财政预算。为此建议：镇人大经费要列入镇级财政预算，街道办人大机构的经费列入区财政预算，年初一次性拨付，并建立专户管理；每位镇人大代表活动经费标准根据各镇财力确定，但不能低于200元/年，并随着经济发展状况逐步提高；建立严格的镇街人大经费管理制度，保证使用公开、透明。三是进一步加强培训指导，确保“有为”做事。各县级市、区人大常委会要重视和加强镇街人大工作，进一步密切与镇街人大的联系，认真指导镇街人大建立健全闭会期间的各项工作制度，搞好规范化建设；结合镇街人大工作实际，组织好对镇街人大干部的业务培训，不断提高镇街人大干部综合素质及工作水平；在总结推广镇街人大工作好经验、好做法的同时，及时向党委和上一级人大反映镇街人大工作中遇到的实际困难和问题，采取有效措施予以解决，保证镇街人大工作健康有序开展。

（三）加强领导，着力消除政策障碍。各级党委要从推进民主法治建设的高度，切实加强对镇街人大工作的领导，着力解决好当前镇街人大组织建设存在的问题。建议省人大常委会根据形势发展变化的实际情况，针对镇街人大建设存在的问题，出台有约束力的《广东省乡镇（街道）人大工作条例》，全面规范和加强乡镇（街道）人大工作。一是将镇街人大工作纳入总体工作布局。县、镇两级党委要把镇街人大工作摆上重要议事日程，经常听取人大工作汇报，及时研究解决镇街人大在行使职权和自身建设中的重要问题。对镇改为街道办后人大机构的设置和名称作出明确规定，改变目前全省各地街道办人大机构不统一规范的现状。二是把镇街人大工作列入考核范围。要把镇街人大工作纳入镇街总体目标考核内容，以增强镇街党委对人大工作的责任感，提高人大开展工作的积极性。镇街人大干部的年终考核，应和镇街党政领导班子一样，由县级各市、区统一组织考核，并认真听取各县级市、区人大常委会的意见。三是重视镇街人大干部的使用培养。人大主席（主任）、副主席（副主任）的任职年龄应适当年轻化并形成梯度，以保证人大工作延续性。落实专职人员的公务员编制、级别，人大负责人和专干同党政人员一样享受同级别干部的政治、经济待遇。关心镇街人大干部的选拔使用和双向交流，将其纳入党委组织部门的干部选调、交流计划。四是着力改善镇街人大办公条件。各级党委政府要为镇街人大依法履职提供必要的办公条件。

（四）搞好服务，着力消除素质障碍。人大代表是人大工作的主体，镇人大要多措并举，切实做好代表服务工作，不断提高镇人大代表的素质。充分发挥乡镇人大代表最接地气、最知民情、最通民意的优势，将乡镇人大代表队伍建设抓实抓好。一是要严把代表“入口关”。按照既要有代表性又要有先进性的要求，组织引导选民推选那些政治素质强、文化水平高、群众基础好、有较强参政议政能力的选民为人大代表候选人，以提高代表队伍的整体素质，优化代表结构。二是抓好代表的学习培训。代表当选后，要及时组织代表学习《宪法》、《地方组织法》、《代表法》等法律法规，熟悉代表行使职权的方式、程序以及人大议事规则等，为更好地履行代表职责打下基础。三是打造代表履职平台。以当前全省建立“两代表一委员”机制为契机，认真开展好代表联系选民活动，听取民声、汇聚民意；加强与代表的联系，精心组织好代表调研视察、代表小组活动，积极为经济社会发展出谋划策，做到年初有安排、年中有检查、年底有总结；为代表订阅有关报纸刊物，镇里的重要工作及时向代表通报，不断拓宽代表知情知政渠道。四是办好代表议案建议。要及时将代表的议案、建议归纳整理、转交督办，做到件件有答复、事事有落实，不断提高代表履职的积极性和热情。

（作者及联系方式：江月明 江门市人大常委会研究室主任，江门市白沙大道西1号 邮编529031 正文共4902字）

广东省人大制度研究会第25次研讨会论文

浅谈人大代表如何提高代表建议质量

梁朝爵

根据我国宪法和代表法的有关规定，提出代表建议、批评和意见（以下简称代表建议）权是人大代表的重要权利之一，也是人大代表执行代表职务，发挥代表作用最常见、最有效的途径之一。近年来，各级人大代表提出代表建议的积极性越来越高，提出代表建议的数量也越来越多，但代表建议质量却是有待进一步提高。人大代表如何在积极提出代表建议的同时提高代表建议质量，是值得面对和思考的一个问题。

代表建议主要存在问题

近年来，一些人大代表对代表建议承办单位的办理答复表示不满意，甚至埋怨承办单位对代表建议不重视，认为是“重答复轻落实”。但客观地说，代表建议质量不高也不容忽视。笔者认为，当前代表建议主要存在问题是：

1、一些代表建议超出本级人大及其常委会的职权范围，将不属本级职权范围的事项通过代表建议提出。

2、一些代表建议涉及正在诉讼的司法案件，将当事人一些经济、民事纠纷通过代表建议提出。

3、一些代表建议涉及部门或代表本人、亲属利益，将其要求解决的问题通过代表建议提出。

4、一些代表建议空泛笼统，仅有提出问题，只有论点、没有论据，内容空洞，缺少事实和处理措施。

5、一些代表建议将不同类别的事项在同一条建议提出，罗列出多个互不相干问题，把建议纸当成“意见箱”。

代表建议存在问题的主要原因

一是代表综合素质不高，影响代表建议质量。人大代表来自各行各业，素质参差不齐，尤其是一些基层代表，文化水平相对较低，对法律、政策的理解和应用有一定障碍，要其提出较高质量的代表建议确实不容易。

二是代表履职意识不强，影响代表建议质量。一些代表是单位或企业骨干，平时强调工作忙，较少关心人大的工作，很少参加代表活动，到参加人大会议时，多是将一些部门的建议转作代表建议。

三是代表知情知政不足，影响代表建议质量。一些代表参加活动的范围较窄，通常是仅参加统一组织的代表调研和视察活动，了解“一府两院”工作情况的机会不多，较难掌握到第一手材料。

提高代表建议质量的对策和建议

要提高代表建议的质量，人大代表要通过广泛走访、联系群众，在深入调查研究、充分征求和收集民意的基础上，反映群众的意愿和要求，促进经济社会发展。

1、要围绕本级人大及其常委会职权范围的重大问题提出代表建议。上、下级人大及其常委会之间不是领导和被领导的关系，而是指导和被指导关系，各级机关、组织在职权、职责上是有分工的，因此，代表应就本级人大职权范围的事项提出代表建议。如没有立法权的地方人大，人大代表就不应该向本级人大提出有关制定、修改法律的建议，可以通过落实各级人大代表层级联系制度，将建议转交相应层级代表提出。

2、要围绕经济社会发展重点问题提出代表建议。基层人大代表处在生产、生活第一线，在地方经济社会发展过程中，经常会遇到需要反映困难和问题，人大代表应及时提出意见建议。如人大代表应多关注地方的经济社会发展情况，特别是多关注重大项目建设是否得当、城乡规划是否合理，公共服务设施是否完备、环境保护措施是否有效等问题，提出意见建议促进各方面的工作。

3、要围绕保障民生热点问题提出代表建议。随着我国综合国力的不断增强，党和政府更加重视民生，将改革开放的“红利”惠及广大人民群众，将基层所涉及民生问题及时向政府反映和争取解决，人大代表就有义不容辞的责任。比如，在城市化进程中，当前一些农村出现一种现象，说是“三知（识）、资（金）、姿（色）进城，七‘鬼’闹农村”，即有本事、有能力的人多数已搬迁到城市去了，农村生活着“老小病残穷赌恶”等“七鬼”群体，带来不少社会问题。生活、居住在农村的代表就应多关注农村、农业和农民等“三农”问题，更多地关注农民的收入、教育、医疗、卫生、社保、扶贫、安全等问题，更多关注农村低保、五保、残疾、孤儿等弱势群体的底线民生保障问题，及时提出代表建议，呼吁政府实实在在地解决各项民生问题。

4、要围绕已经提出过的各种难点问题跟踪提出代表建议。代表曾就某些问题提出建议后，如果发现问题有条件解决，但承办单位重视程度不够，或是资金使用不合理，或是解决问题方法不多，导致建议提出的问题得不到解决，代表就可以跟踪督办，一跟到底，甚至多次提出代表建议，力促难点问题得到有效解决。

具体地说，要提高代表建议的质量，应着重在以下几个方面下功夫：

1、要加强学习，提高自身素质。人大代表只有不断提高自身的素质，才能适应时代要求和更好地履行职责。加强学习是提高代表自身素质的一条重要途径。一是关心时事政治。通过有关文件、报刊杂志、新闻媒体学习党的路线、方针、政策，不断提高政治思想觉悟和分辨是非能力。二是参加培训学习。熟悉宪法和相关法律法规，掌握“一府两院”依法行政、公正司法的程序和要求，增强法律意识，提高执行代表职务的能力。三是向前辈学习。各级人大每年人大代表都提出有代表建议，其中有不少是质量较高，效果较好的建议，可以学习借鉴，通过学习他人经验来提升自己提出代表建议的能力。总之，作为人大代表有了较高综合素质，提出代表建议就会有底气。

2、要深入调研，掌握基本材料。知情知政是提出代表建议的基础。人大代表可以通过以下的一些渠道收集和掌握素材：一是树立责任感，做个有心人。在日常工作、生活中，时刻牢记自己是一名人大代表，有为民履职的责任心，养成留心观察和善于思考的习惯，遇到机会不轻言放过；二是积极参加代表活动，掌握社情民意。代表活动主要是由人大常委会组织的调研、视察以及代表小组活动，通过参加这些活动可以听取有关机关、组织的工作汇报和实地视察，比较深入地了解问题和掌握情况；三是结交朋友，广纳良言。通过与朋友交谈，了解群众的期望和要求，比较真实地反映群众意见；四是他山之石，可以攻玉。利用出差或旅游机会，了解其他地区的经济社会发展情况。只有在深入调查研究，掌握丰富的第一手资料的基础上，经过分析综合，才能提出有份量、高质量的建议。

3、要实事求是，考虑建议可行性。代表建议不仅要结合本地实际，注重本地经济社会发展的重大事项，注重群众关心的热点问题，还要注重建议中提出需要解决问题的可行性。在提出建议之前，要加强对相关素材的研究和分析，不能简单地提出问题，要了解问题产生的原因，分析解决问题的条件是否具备，研究解决问题的方法和措施是否可行，使得所提建议有借鉴和指导意义。

4、要公心为先，切实为民代言。代表建议要把依法执行职务与从事个人职业活动区别开来，把反映社会群众意见建议与部门、个人利益诉求区分开来，不能利用提出代表建议的权利谋取个人利益，要避免仅仅为了争取部门利益或解决个人问题而提出代表建议。

（工作单位：广东省江门市人大常委会，职务：广东省江门市人大常委会办公室调研员，联系地址：广东省江门市蓬江区白沙大道西1号2幢，邮政编码：529000，全文字数约：2700个）

广东省人大制度研究会第25次研讨会论文

目前农村人大代表履职的动因略论

杨明春

根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定，不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举，这就是说，我国农村人大代表由选民直接选举产生。我国目前经济社会快速发展，已进入上中等收入国家，但由于转型升级正处启步中，自主创新能力不强，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，在农村，相应分化出各种不同的利益群体，极少数农民成为极富裕的私营企业主，少数农民成为富裕的独立经营者，绝大多数农民成为依靠劳动致富的较为富裕者，较改革开放前明显富裕，但也有极少数农民或因病，或因家庭劳动力少，或因文化素质低等，成为农村贫困者。这些利益群体在选举中都有自己的利益诉求，在不受外界力量的干扰下，将根据选举法直接选举自己的利益代理人做人大代表。但在受到外界干扰的情况下，如贿选、宗族势力影响，少数选民有可能让渡自己的选举权，选举非本利益群体的代理人作人大代表。因此，农村人大代表由农村社会各不同利益群体的代理人组成，分别代表各自利益群体利益履职。下面，笔者将略论他们履职的动因。

农村人大代表履职动因的社会学分析

（一）农村人大代表履职动因的一致性

马克思主义认为，社会存在决定社会意识，人在其现实性上是社会关系的总和，人们在经济关系，特别是在物质生产关系中占有什么样的物质生产资料，占有的多少不同，以及在社会中处于什么样地位，就相应有什么样的思想，就有相应的行为动因。极富裕的私营企业主群体虽然在农村拥有最高的社会地位，占有最多的社会资源，但是，在我国实行中国特色社会主义制度的情况下，在建设中国特色社会主义的条件下，在社会主义法制约束下，他们没有可能与国际垄断资产阶级相勾结而成为新生的资产阶级，同时他们是靠党的中国特色社会主义政策致富的，他们中的多数人，特别是靠合法经营致富者，他们拥护党，拥护中国特色社会主义，代表该利益群体的人大代表会依法履职，甚至会积极影响、带动周围乡亲依法致富。富裕的独立经营者群体，少量请帮工，甚至不请帮工而实行家庭作坊式的经营，多数从事服务行业，如自己做老板开饭馆、理发店、零售商店以及从事建筑、装修等行业，这部份人中渴求扩大产业规模，欲成为极富裕的私营企业主，但由于他们中的多数人没有雄厚的资金，没有现代技术，没有丰厚的社会资源，也没有现代管理知识，他们的愿望难以实现，能保持目前的收入及社会地位，已经是最好结果。因此，他们绝大多数人只有跟着党走，依靠中国特色社会主义，才能过上富裕的生活。代表该利益群体利益的人大代表能忠实遵守法律法规，市场意识强、办事公道民主。较富裕的主要依靠劳动致富者群体，这部份占农村人口的绝大多数，他们亦工亦农，农闲时，在建筑工地，矿产工地，制造企业，以及服务行业等处打工，农忙时，他们中的部份人又回到农村忙于农活，他们是建设中国特色社会主义的主力军，为祖国建设贡献出全部智慧和劳动，与此同时，他们的收入也有所增加，生活日益宽裕起来，他们有智慧有能力，充满着活力，有远大的历史发展前途，社会主义是他们唯一的选择，中国特色社会主义是他们幸福的家园，他们最坚定地跟党走，最坚决地拥护中国特色社会主义制度和中国特色社会主义理论，最坚决地走中国特色社会主义道路。代表该利益群体的人大代表最忠实地遵纪守法，他们会坚决反对一切违法行为，会大公无私地、全心全意地为人民谋幸福。农村贫困者群体，他们因病或因缺乏劳力等客观原因暂处贫困状态，但有社会主义生产资料公有制以及农村集体经济所有制作保证，有党的领导、中国特色社会主义制度作保障，他们的生活有保障，并且有可能逐步脱贫进而达到小康水平，他们对党、社会主义制度、中国特色社会主义感情极深，代表该利益群体的人大代表有中国特色社会主义觉悟，会依法履职。这就说明，中国特色社会主义理论、道路、制度是农村人大代表履职的共同基础和统领，建设中国特色社会主义事业是促使他们履职的共同动因。

（二）农村人大代表履职动因的异动性

当然，中国特色社会主义农村并不是在真空中建设的，两千多年的封建残余势力及其意识形态在农村还有一定的势力，随着我国打开国门，实行改革开放政策，西方资产阶级意识形态甚至其殖民文化也以种种方式渗透到我国农村的各个角落，企图占领农村阵地。情况确实如此，在我国农村，拜金主义、无政府主义、极端个人主义思想有所漫延，封建宗族意识依附资产阶级思想仍然在一定范围内顽固存在，这些腐朽的剥削阶级思想对农村各利益群体产生不同程度的影响，其主要表现在以下几方面：首先，个别极富裕的私营企业主，特别是靠不法手段致富的，靠非法手段，甚至贿赂，要么自己亲自当选，要么拉拢某些人当选人大代表，为自己利益代言，这种行为对人大代表履职干扰最大，近期，某些人大代表涉嫌犯罪与此有很大关联。其次，一些村民，包括极富裕的私营企业主，独立经营者，依靠劳动致富者，贫困者都有，由于受封建意识影响，利用宗族势力影响人大代表履职，使有些人大代表往往不能很好地代表民意，这种行为干扰较大。再次，部份人大代表还存在一定程度的小农意识，自私自利习气也一时难以改掉，他们目光短浅，往往全局观念不强，不能很好代表各利益群体的长远、整体利益，这种行为在今后较长的一段时间里还会顽固存在。最后，由于我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，经济发展是在经济全球化大环境中进行的，社会意识形态也必将长期被西方资产阶级包围，西方资产阶级意识形态甚至其殖民主义思想花样翻新地渗透我国，我国农村也不例外地受到影响，使某些人大代表独立自主、艰苦奋斗建设家乡的意识淡薄，影响人大代表依法履职。

综上所述，目前我国农村社会出现了极富裕的私营企业主、富裕的独立经营者、较富裕的主要依靠劳动致富者、贫困者等不同利益群体，不同利益群体有不同的利益诉求。加上，因人类思想运动有其相对独立性，旧的封建意识残余、西方资产阶级思想还时刻侵蚀农村，使农村人大代表履职复杂化，所有这些都需要一种思想也即中国特色社会主义理论统领广大农村，才能使人大代表依法为履职。另一方面，由于我国农村生产资料所有制有社会主义集体所有制、社会主义制度作保障，有中国特色社会主义路线指引，有党的正确领导，农村不会出现两极分化，资产阶级、封建阶级等剥削阶级思想占领思想领域的经济基础、阶级基础、社会基础完全丧失，农村人大代表依法为民履职，这是矛盾的主要方面。

农村人大代表履职动因的系统科学分析

（一）农村人大代表履职动因的一致性。系统科学认为，物质系统是一个自组织系统，即以有秩序的方式、有相对稳定的结构功能模式的方式存在着的系统，由于客观物质世界呈熵增趋势，自组织系统还要不断增加其多样性，且向其环境吸收负熵，不仅如此，自组织系统还是一个不受外界干预也不受内部控制者指令控制的过程。农村人民代表大会就是这样一个自组织系统，在党的领导下，由各种利益群体的代表组成，在民主集中制原则下，各代表由民主选举产生，又可自由民主依法履职，在为人民利益履职过程中，自我演化，自我壮大，形成一个既严肃紧张、又生动活泼的人民代表大会工作局面。各利益群体代表共同为建设和发展中国特色社会主义而依法履职。

系统科学还认为，物质系统不仅是一个自组织系统，而且是一个分布式控制与集中控制相结合的物质系统，分布式系统，是指物质系统在没有外界环境施加影响和内部控制指令的情况下，各组成元素都自发参与控制，引致元系统跃迁和进化，集中控制系统是指，物质系统在一个与其其它子系统相分离而独立存在的控制子系统控制下而进行进化，分布式控制与集中控制各有自身特点，分布式控制系统若遇到某个或某些子系统功能丧失，其它子系统可以代替其功能，但若遇到整个进化受阻，就要重新自组织过程，集中控制可控制组成元素朝着有利于系统进化方向组合生成，避免系统重新开始自组织的“推倒重来”的现象发生，还可对环境变化作出预测，避免系统进化出现受阻。人大代表履职动因正如上述系统科学所揭示那样，按照民主集中制原则，按照法律规定开展工作的，按照法定程序采取集中控制方式统一履职，促进各项工作按照法定方向推进。与此同时，各人大代表民主行使职权，他们自发相互加强，相互促进，引发人民代表大会元系统跃迁。就是说，人大代表履职在民主基础上集中，在集中指导下开展民主，采取分布式控制与集中控制相结合的办法开展工作，共同为人民谋利益是他们履职的共同动因。

（二）人大代表履职动因的变动性。最新的现代系统科学认为，系统往往是一个复杂适应系统。何谓复杂性？简言之，一是说，系统的组成元素具有多样性和变异性，各个元素差异性很大，所形成的种类也很多，并且各个组成元素相互联系日益紧密，联系的深度和广度空前高涨。二是说，关于系统的复杂性的描述和计算是复杂的，复杂性介于有序及无序或混沌之间，而混沌中既含有有序，但又是无序的。系统科学通过叠代一个二次方程来研究混沌，研究表明，经过多次叠代，方程图像呈混沌状，表现为无序，但在无序中，图像的轨迹又趋向若干吸引子，趋向“神秘之窗”，并且轨迹图形对初始条件极为敏感，初始条件稍有改变，图形完全不重复以前状况。这说明，服从于一个简单规则---二次方程的点，经过叠代，其轨迹呈无序状，但又不是完全无序的，它们又趋向吸引子，趋向“神秘之窗”。农村人民代表大会也是一个复杂适应系统，各利益群体代表依法履职，但是，有可能更多关注自己或自己群体利益，并且外界影响稍微改变，有可能分化为不同利益诉求群体。这些将影响人大代表很好为全体人民利益履职，要引起我们高度重视。

一点启示

农村人人大代表履职总体上是依法有序的，但也不排除存在极少数人过多关注自身利益或自己群体利益，上述分析已有论述。这就要求我们一是加强领导，加强教育，引导各代表为全体选民服务、代言、谋利。二是充分发挥各代表主观能动性，发挥他们聪明才智，激发他们为民热情，因势利导地引导他们履职，让他们的聪明才智在实现中华民族伟大复兴的中国梦中竞相迸发。

（本文作者是广东省江门市新会区人大教科文卫工委副主任；通讯地址：广东省江门市新会区会城街道办事处同庆路1号；邮编：529141；数4125）

广东省人大制度研究会第25次研讨会论文

善用刚性监督手段 增强人大监督实效

李兆雄

人大监督是宪法和法律赋予各级人大的一项重要职权，是党和国家监督体系的重要组成部分。随着依法治国方略的深入实施和民主法制建设的不断推进，广大干部群众对加强人大监督工作，提高人大监督实效的期望值越来越高。如何提高人大监督实效是摆在各级人大面前的一个重要理论问题和重大实践课题。近年来，随着法律制度的不断完善，地方人大在行使监督权方面进行了积极地实践和探索，取得了一定的成绩，渐渐走上规范化轨道。但由于种种因素的影响，当前人大监督的力度、效果与法律的要求和人民群众的期望还有一定的差距，或多或少还存在监督力度不够大、监督效果打折扣、监督不到位的现象。究其原因，个人认为是由于人大监督存在“柔性有余、刚性不足”的现象，这既是当前人大监督普遍存在的一个软肋，也是人大在今后的监督工作中必须正视和努力改进的问题。如何解决人大监督刚性不足、切实增强人大监督实效一直是各级人大工作者不懈探讨的一个严肃课题，下面笔者就此问题谈一谈自己的看法。

人大自身要提高强化监督工作的认识

我国实行人民代表大会制度。人大是国家权力机关，代表人民行使国家权力。“一府两院”由人大产生，对它负责，受它监督。人大监督“一府两院”是否依法行政、公正司法，依法行使监督权是宪法和法律赋予人大的神圣权力。因此，各级人大要以对党和人民高度负责的责任感和使命感，从讲政治、从为人民掌好权用好权的高度来开展监督工作，要把党和人民的利益置于最高的地位，认真履行自身职责，不辱自身使命、不负人民重托。对于关系社会改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的热点问题，人大要特别予以关注，及时加强对有关部门的监督。对有关部门工作中暴露出来的问题，人大要毫不犹豫、理直气壮地进行监督，督促有关部门及时予以改进。人大进行监督要敢于较真，该出手时则出手，要有不达目的不罢休的韧劲，最终达到群众满意、部门工作得到改进、人大有效行使监督权三者相统一的目的。而不能高高举起、轻轻放下，让监督走过场、流于形式，更不能充当和事佬“和稀泥”，漠视人民群众的利益和诉求，违背自身职责和职业道德，亵渎自身形象。

人大运用刚性监督手段的必要性

依照有关法律规定，人大开展监督工作主要有以下方式：一是听取和审议“一府两院”的专项工作报告；二是视察和执法检查；三是审查规范性文件；四是询问和质询；五是组织特定问题调查；六是罢免和撤职。从实践来看，人大在开展监督工作时，听取和审议专项工作报告、视察和执法检查是使用频率最高的工作方式，也是使用最成熟的工作方式，更是为被监督者所熟悉和易于接受的工作方式。人大在开展每项监督工作前，各专门委员会或专门工作机构事先与有关部门联系好，由各个部门提前做好相关准备，并积极配合人大开展监督工作。人大针对监督工作中发现的问题，及时向相关部门提出建议、批评和意见；相关部门也会按照人大的要求作出相应答复。通过以上工作流程，人大就算完成了一项监督工作。对于人大这种监督，相关部门一般只是作出书面答复即告完事。但即使就是这种书面答复，往往也是空话连篇，玩文字游戏，成了“三段式”的现代八股文：即首先是感谢人大提出建议、批评和意见；其次是所提的建议、批评和意见我们正在调研，最后是欢迎人大继续关注本部门工作。因此这难免有文来文往、敷衍应付人大之嫌，在一定程度上也使人大的监督达不到应有的效果。说到底，人大以上的监督方式都是比较柔性的，所以监督起来刚性不足，制约了人大监督应发挥的应有作用，也影响了人大威信的提高。而质询、罢免、撤职这类具有针对性和强制性且效果很好的刚性监督方式基本上被束之高阁，长期处于“冬眠”状态很少能被激活。由此看来，如何敢于并善于运用刚性的人大监督手段、以切实增强人大监督的实效性显得十分迫切和必要。

人大要善于运用刚性监督方式

人大在开展监督工作时，不仅要熟练运用视察、执法检查等较柔性的监督方式，而且在必要时要敢于运用刚性的监督方式，并且要做到善于运用刚性的监督方式。人大监督要视情做到该柔则柔、该刚则刚，达到两者运用自如的最高境界。刚性的监督方式主要有以下三种：一是专题询问。2010年6月24日，十一届全国人大常委会第十五次会议审议国务院关于2009年中央决算报告时进行了专题询问，全国人大常委会由此首开了人大进行专题询问的先河，也为各级地方人大开展此项工作提供了很好的范例。2012年5月31日,江门市十四届人大常委会第三次会议围绕"三旧"改造工作进行专题询问,这是江门市人大常委会设立30多年来开展的首次专题询问,“今天这一活动确实开了我市人大工作先河,是一个创新之举。"当时江门市委书记、人大常委会主任刘海参加专题询问时说。专题询问一般选择群众普遍关心的社会热点、难点问题，听取有关部门的专题汇报，针对常委会组成人员所提出的问题，受询问机关必须进行答复。专题询问的主题比一般询问更加集中，监督的针对性也大大增强，监督的效果也更好，有助于推动相关部门改进工作。二是质询。质询是各级人大代表或人大常委会组成人员，按照法律规定的程序，对本级国家行政机关、司法机关提出质询案，被质询的机关必须在法定的时间内，以法定的形式作出答复。可见，质询权是专属于人大代表或人大常委会组成人员的监督权。相对于其他监督形式而言，质询更加主动，更加有效，更具有针对性，同时还具有强制性。人大代表或人大常委会组成人员对行政机关、审判机关、检察机关等国家机关工作严重不满，或发现这些机关有失职行为，给国家和社会造成重大损失的，在人民代表大会会议或人大常委会会议上，人大代表或人大常委会组成人员可以依法对有关部门提出质询。江门市籍的省人大代表就曾发起过质询案，结果非常成功，社会各界反响非常好，堪称是经典之作，时至今日人们仍在为之津津乐道。1995年省八届人大三次会议上,江门等代表团的35名代表对325国道南海顺德路段改造工程提出了质询。这是大会唯一接纳的质询案,所以有“第一号质询案”之称.当时省交通厅领导诚恳接受代表的质询,下决心在年内完成扩建工程，当年12月8日,这项投资3亿多元的公路改造工程已建成通车,为省八届人大三次会议的“第一号质询案”划上了一个漂亮的句号。三是罢免和撤职。罢免是相对于人代会选举而言的一种免职方式。罢免权属于各级人民代表大会，由国家权力机关行使，若被选出的国家机关领导人员有渎职、违法行为，需免去其职务的，由选举他的国家权力机关依法给予罢免。撤职就是撤销职务，即解除由人大常委会依法任命的国家机关工作人员的职务。由于人大常委会任命的国家机关工作人员犯有严重错误或违法违纪，不能继续担任现任职务时，由主管机关依照法定程序提请本级人大常委会予以撤销职务。罢免、撤职是各级人大及其常委会最严厉的一种监督手段。

人大要通过完善工作机制、创新监督方式、监督“回头看”提高刚性监督实效

一是健全完善监督机制。人大常委会要坚持主动向党委请示和汇报工作，人大监督工作的重大事项，事前都要及时主动地通过人大常委会党组向同级党委请示汇报，大力争取党委的理解和支持；同级党委要支持人大依法大胆地开展监督工作，要求“一府两院”自觉接受人大的监督，党委要切实按照法律的规定从制度上、体制上完善党对国家事务的领导方式，认真研究和解决好权力机关的地位作用，改变目前存在的党政共同决策、联合行文的做法，自觉地把党委意图通过人大机制转变为人民的意志。

二是创新改进监督方式。在安排监督手段上要突出一个“活”字。在安排监督手段上，要注重针对性和灵活性。对法律监督可以采取执法检查，审议等方式；对工作监督可以采取工作评议、审议、视察等方式；对人事监督可以采取工作评议和拟任职发言等方式。必要时还可以结合运用质询、罢免、撤职、对特定问题的调查等“刚性”手段进行监督；在监督力量上要突出一个“合”字。在实际工作中，除了人大自身搞好主体监督以外，还要同有关方面协同配合，把党委的纪检监督、国家机关的行政监督、法院的审判监督、检察院的法律监督、政协的民主监督、新闻媒体的舆论监督等外部监督结合起来，形成多形式、多层次、多功能的网络监督格局，使权力机关的监督更有广度和深度；在监督处置上要突出一个“严”字。要严格按照法律法规办事，不留“余地”，不怕伤“和气”，对少数滥用职权，以权谋私，贪污腐败的属于人大选举和任命的干部，该质询的及时、果断地提出质询，该撤职和罢免的要严格依法处理，绝不姑息迁就，不断强化制约和监督的处置功能。

三是强化落实监督回查。常委会作出决议、决定或形成审议意见后，要成立由常委会分管负责人、相关工作委员会负责人及组成人员组成的会议督办工作组，负责抓好督促落实。对涉及面广、问题多、影响大的工作，督办工作组加强与“一府两院”及相关部门的协调沟通，及时交换意见，进一步对会议要求形成共识，增强研究处理决议、决定和审议意见的自觉性。在听取和审议“一府两院”专项工作报告时实行满意度测评的基础，要对会议决议、决定或审议意见的办理落实结果进行投票表决，逐步实现积极有效的全程监督。对审议报告未通过，不执行常委会决议、决定或审议意见，执行不力、执行效果不好，常委会多次督办不落实的，要根据有关法律规定和具体情况，采取询问、质询、特定问题调查、撤职和罢免等刚性性监督手段，切实增强监督效力。

切实增强人大监督的实效、充分发挥人大应有的作用不应只是一句空洞的口号。人大今后开展监督工作，要努力朝着使专题询问、质询等刚性监督方式实现常态化这个目标前行。只要人大越来越多地采用这些刚性的监督方式，那么可以预见，人大的监督将会更加有效果，人大的作用会愈加重要，人大在人民群众中的地位也一定会越来越高。

（工作单位：台山市人大办公室；职务：办公室主任；联系地址：广东省台山市台城县前路68号；邮编：529200；全文字数 ： 3916。 ）

广东省人大制度研究会第25次研讨会论文

浅议地方党委如何加强和改进

对人大常委会自身建设的领导

温伟强

党的十八大报告指出：“要全面推进依法治国”，“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对‘一府两院’的监督”，这些重要论述，既为新时期人大工作指明了方向，也为人大干部提出了新的更高要求。笔者在县级人大机关工作30年，连续担任四届人大常委会委员，见证了地方人大及其常委会的历程，认为基层人大常委会（包括镇级人大）的职能作用仍未能得以充分发挥，与法律要求和人民群众的期望相差较远，上世纪90年代广东省人大常委会主任朱森林同志提出的我省人大工作“思想、工作、作风不到位”问题依然未有解决，症结之一是党委未能重视和加强人大常委会自身建设。本文就党委如何加强和改进对人大常委会自身建设的领导谈几点看法。

党委领导要带头补课，提高对人大制度的认识

目前基层人大（包括镇级人大）的职能呈弱化趋势，笔者在日常工作中曾接触不少此类例子。例如召开人代会，本是人大行使职权的重要会议，但一些地方党委经常因人事安排赶不及，随意拖延会议时间，这就导致人代会失去了严肃性。就是选举日往往也因人事问题一改再改，人大的权威被削弱。人大常委会在党委领导及党委部门的眼中，只是一个一般工作部门而不是权力机关，每有人事任免事项就催着叫开会，造成会前10天报送人事任免材料的制度形同虚设。镇级人大职权被弱化的情况更为严重，曾有某镇因市对该镇人事未能及早安排，使本应年初就要举行的人代会推迟到6月才召开，运行了6个月的“财政预算”在年中才摆上会议审议。近几年来，不论市或镇，将举行人代会当作“过程序”的多，而对如何真正发挥代表作用、监督政府工作的考虑少，办会越来越简单化，甚至个别担任常委会领导的同志，对人大的性质和地位的认识也很肤浅，竟将简化人代会与贯彻中央八项规定简化会议的精神相提并论，以致主席团汇报审议情况时，出现各团“都没意见”的现象，人代会实际上流于形式。地方党委目前对人大工作最重视的是换届选举，当换届结束“一府两院”领导班子就位，就基本不大过问当地的人大工作。基层人大的重大事项决定权和监督权，与选举任免权同等重要，但这两方面工作基本未能摆上党委加强领导的位置，例如笔者多年负责起草每年度的人大常委会工作报告，在编排常委会每年任务时，从未收到来自同级党委的具体意见。凡此种种，说明人们对人大制度的认识是一个长期的过程，要发挥基层人大职能作用，地方党委要届届相传，保持对人大制度的正确认识。

依笔者观点看，当前最重要一环，是基层党委领导同志要带头补课，全面理解人大制度的性质地位，细化对本地人大工作的领导。人大工作是全方位的，党委作为领导者，如何具体实施对人大的全面领导，应在政治上、组织上、业务上进行必要的细化考虑。但是，目前普遍是粗线条领导，未能深度研究，基本上还只停留在口头上。党委书记兼任人大常委会主任以来，实际上体现不出在哪方面对人大加强了领导，上届我市换了两任主任，常委会举行会议36次，两任主任合计到会才6次。据笔者了解，本届自2011年换届至今，周边市区的常委会主任出席会议也是屈指可数， 县区一级轻视人大的现象多年来未有改观。党委对人大的看法和态度既是如此，何以能调动起人大常委会组成人员的积极性，令其思想、工作、作风“三到位”？因此，党委及其部门应带头树立人大意识，时时处处带头依法办事，真正将人大工作作为党实施执政的重要组成部分，作为党实现对国家事务领导的重要途径来切实加强领导。

建立约束机制，形成督促人大常委会履职的外力

多年来，人大常委会内部存在思想、工作、作风“三不到位”，及因此带来监督质量不高、监督实效不明显等问题，究其原因，就是对常委会组成人员履职欠缺量化考核标准和具体制度，严重欠缺外力作用。

欠缺外力的原因主要来自两方面，一是在人大系统内部，法律规定上下级人大是法律上的监督关系和工作上的联系指导关系，上级人大不能对下级人大作无原则的发号施令和考核，这就令上级人大没有对下级人大实行考评的权力；二是在地方上，党委可对人大考核，但人大工作处处依法办事，具有很强的程序性和法律性，考核难定具体指标。

上述原因使人大工作长期处于相对超脱位置，加上缺乏硬性考核机制，导致常委会组成人员出现“干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样”的弊端和积习。笔者身边就有任一届甚至连任两届的常委会组成人员，在任期内一言不发，但也心安理得。常委会组成人员没有责任感，对“一府两院”工作不发表意见，或即使发言也怕得罪人不愿提出尖锐意见，这是各地人大普遍存在的现象。

因此，党委应着手研究对常委会组成人员履职的必要监督手段，建立一系列既有制约、惩罚又有激励的制度，使他们有来自外部监督的压力。仅仅要求人大常委会组成人员依靠自身觉悟而欠缺相应的外力制约，要保证人大工作质量显然十分困难。驻会组成人员和人大机关各工委室工作人员是常委会履职的“主力军”，提升主力军的战斗力，最有效的措施就是建立制度，对各项职务进行量化。目前，人大机关干部忙闲不均现象十分普遍，有人一天到晚忙不完事务，有人清闲到不知如何打发时间，因此应制定以工作实绩为主要内容的考核指标体系，细化不同类型、不同岗位、不同层次的干部考核评价标准，明确奖惩措施，严格考核管理，从机制上消除过往弊端和积习，促进常委会及其机关人员思想、工作、作风“三到位”。

优化人员结构，激活常委会及其机关活力

近几届，县级人大常委会各工委室主任兼职常委会委员，他们既是常委会组成人员，也是机关中层干部，更是发挥常委会作用的“主力军”，但各地情况普遍是“官多兵少”，一般只配正、副职领导，有些还是“光棒司令”，人手之少与发挥人大重要作用所承担的工作量不相适应。因此对这些干部要配好配强，要从“工作位子”而不是“二线机构”和“照顾安置”、“等待退休”的角度来考虑配备组成人员。同时还应优化年龄结构，老中青三结合，突出议政能力，选配责任心强、敢为人民鼓与呼的干部充实常委会及其机关。优化常委会组成人员及机关工作人员结构，还应与合理设置常委会办事机构相结合，考虑对沿用多年的机构编制格局进行必要的改革。此外，党委还应考虑在人大机关实行干部轮岗和实行竞争上岗，对表现优秀、成绩突出、各方面条件具备的干部，及时提拔或交流，以调动干部积极性，增强机关活力。

注重在人大机关选拔领导干部，保持工作稳定性

由于客观上的原因，地方人大工作的成效，很大程度上取决于领导的个人因素，配强了主要领导，人大工作就出色，否则就倒退，这是笔者多届亲历过，而且也是各地人大都普遍存在的另一现实问题。

每到换届，常委会组成人员有进有出属于正常，但班子成员大进大出则不利于人大事业的可持续发展。例如开展某项工作，过往的经验做法本来成效不错，但新来的领导或因不了解或因不喜欢而想另辟蹊径却又会效果不佳时，在他身边有一个同等层次的同志及时加以提醒就显得非常重要。又例如，对一些做法而且是往届的有效做法，机关老同志认为重要，而新领导层认为不重要或暂时未能周全考虑而不重视时，下面的同志就只能干着急，无奈看着工作走弯路。一个较现实的问题是，基层领导平日因工作千头万绪，难以系统和深入学习政治理论，特别是党政班子领导忙于党政事务，对人大制度理论和人大工作业务知识的领会与运用，与长期从事人大工作的同志相比，必定有一个较长的衔接过程，不可能一时半月就全面把握，而恰恰就在这一时段，最容易因决策的不周导致工作上的缺失。对此，党委应重视在人大机关内部选拔领导干部，以保持常委会发挥作用的稳定性，使人大工作不因人员的变换、不因新任领导人的个人喜好而造成工作质量上的下降。这样做的好处，还在于既有利对人大工作的传承，又有利调动机关干部的上进心。另一方面，把人大干部的双向交流列入干部规划，使人大干部进得来、出得去。在人大机关工作过的同志，最明显的特点是大局观念和法律性强，自觉依法办事，党委对人大常委会组成人员，可以考虑他们先当“议员”后当“官员”，实行与党政、司法部门领导同志双向交流，更好地为地方的经济与社会发展提供优秀干部。

（作者工作单位及职务：鹤山市人大常委会委员、研究室主任；联系地址：鹤山市沙坪城区前进路18号；邮编：529711；全文字数：3400字）