市人大常委会教科文卫工委

2018年7月31日

主任、各位副主任，秘书长，各位委员：

按照《江门市人大常委会2018年度立法计划》的要求，依据《广东省地方立法条例》《江门市制定地方性法规条例》的规定，教科文卫工委受市人大常委会的委托，组织专业小组代表提前介入立法过程，积极协调部门工作，及时讨论修改条例初稿，现场调研遗产保护情况，学习借鉴外阜经验，征询省人大、各市（区）人大相关委（专委、工委）的意见，组织专业代表座谈讨论，并经过充分研究分析，形成如下初步审查意见。

一、制定本条例的必要性

海上丝绸之路文化遗产（简称“海丝遗产”）是不可再生的珍贵资源，是中华文明的佐证，是坚定文化自信的载体。为海丝遗产保护工作提供更加有力的法律保障，构建有效的保护机制，是申报世界文化遗产的必要条件，是我市建设文化强市的重要措施之一。

江门是海上丝绸之路的重要节点，围绕我国建设“一带一路”的倡议，按照联合国教科文组织《世界遗产公约》及《操作指南》要求，我市于2016年10月1日正式颁布实施《江门市海上丝绸之路文化遗产保护办法》。这是我市拥有地方立法权后，制定颁布的第一部政府规章。实施近两年来，我市海上丝绸之路文化遗产保护工作取得一定成效。但是按照《立法法》第八十二条第五款规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章，规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。所以，在地方规章实施满两年之时，及时制定本条例是《立法法》的法定要求。

二、制定本条例的合法性

本条例属于历史文化保护事项，符合《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款（设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规）的规定。

本条例立法主要依据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《广东省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》，借鉴外地相关立法经验，参照《世界文化遗产申报工作规程（试行）》《保护世界文化和自然遗产公约》等规范性文件，法规中的制度设计内容符合上位法的立法原则、精神，和具体条款不相冲突，义务规范、禁止性规范没有不当扩张公权、限制私权。涉及部门权限、经费、待遇等内容，符合党和国家的方针政策的要求，有利于经济社会发展和实际工作的需要。行政处罚、行政许可、行政强制的权限、范围、条件、种类、幅度、程序等，与上位法一致，与国家政策相衔接。

三、本条例的可行性

本条例在评估分析已经实施两年的《江门市海上丝绸之路文化遗产保护办法》的基础上，总结了近两年来我市海丝文化遗产保护工作的实践经验，吸收了各方面的意见，进一步明确了海丝文化遗产保护工作的总体要求，针对需要解决的问题，立足地方实际，认真总结实践经验，把握客观规律，坚持以问题为导向，把重点放在法规核心制度、关键条款的设计上，尽可能实现精细化。

本条例在制度设计方面主要体现在：规划先行、建立名录、树标立责、目标责任、社会参与、专家咨询、日常巡察、评估考核、定期通报、资金保障、基金补充、应急预案等方面。从制度设计上主要采用现实行政执法中行之有效的制度措施。

本条例规范了相关责任主体的权利、责任和义务，制定了保障措施，明确了相应的法律责任，既满足行政部门依法行政需要，又保障公民法人的正当权益，真正使立法工作对改革开放事业起到引领和推动作用，更好凸显地方立法的价值和作用。总体结构合理，内容可行，有较强的针对性和可操作性，具有地方特色,与相关法律法规没有抵触。

四、条例主要内容

本《条例》分为五章，共三十四条，包括：总则、规划和保护、管理和利用、法律责任和附则。主要内容包括：海丝遗产定义，保护、管理、利用原则，政府及部门职责，公民法人权利义务，禁止行为，处罚量刑的种类及幅度等。

五、完善修改条例（草案）的意见建议

经现场调研、书面函询、座谈讨论等形式征求意见，主要修改完善建议如下：

（一）条例关于地方政府的表述，建议不要使用“县级以上人民政府”的表述，因为我们制定的地方条例最高规范层级为地市级政府。

（二）条例第三条【定义】关于江门海丝遗产范围，因存在不确定性，建议采用由政府核定并公布保护名录的方式来确定保护范围。条例第三条建议删除“包括但不限于方济……、慈元庙”内容，修改为“具体保护名录由市政府核定并公布”。

（三）条例第五条关于政府责任的设定，对市本级政府责任不够明确。建议明确设定地市级政府的责任。

（四）关于财政保障问题，因海丝遗产保护存在预算外资金支出的实际需要，例如对新发现的海丝遗产的保护，不可能在当年财政预算中制定经费预算。建议设立专门的保护基金，以解决应急性保护资金需求。

（五）条例第九条【专门保护】当中的“保护机构”性质涉及到本条例中法律责任设定等制度设计，建议条例明确“保护机构”的单位性质。

（六）条例第十一条【保护管理规划】第三款中“应当对尚未核定公布为文物保护单位的海丝遗产划定保护范围”这一规定扩大了海丝遗产的保护范围，而且没有上位法的支撑，建议修改或作删除。

（七）条例第十三条【工程建设】第二款“对尚未核定公布为文物保护单位的海丝遗产，应当报请遗产所在地县级文物行政主管部门批准。”第二十六条【开放展示】第一款规定“暂时不具备开放条件的，经市文物行政主管部门同意可以暂缓开放。”涉及新设行政许可的问题。建议通过听证或论证予以确定。

（八）条例第十四条【新发现海丝遗产保护】第一款内容与第十六条【水下海丝遗产保护】立法立意与处置制度设计基本相同，建议合并为一条。

（九）条例第十七条【生态环境保护】“县级人民政府应当做好生态……原生态资源；”内容是保护管理规划的原则性规定，建议与第十一条第三款合并。关于将海丝遗产第一重山范围内林木林地纳入生态公益林管理，并对林权所有者依法给予补偿的问题，涉及生态公益林的划定范围及补偿主体设定的问题，建议征询林业部门及财政部门意见后作完善或修改。

（十）条例第二十一条【评估考核机制】第二款所规定内容为政府内部工作管理范围，建议删除。此外，建议将此条内容调整到第一章作为政府责任来设定。

（十一）条例第二十二条【交流、合作与宣传】第二款，建议将条例中涉及宣传的内容独立成条并调整到第一章。从我们日常的执法检查及政府规章立法后评估情况来看，法律法规的宣传工作很重要，市民对法律法规的知晓、掌握程度，直接影响到法律法规的贯彻实施成效。

（十二）条例第二十五条【利用原则】第二款内容跟上位法内容一致建议删除。

（十三）条例第二十八条【知识产权保护】属于部门职责内容，建议调整到部门责任中。