—— 2015年9月8日在江门市十四届人大常委会

第三十一次会议上

市人大常委会法制工委主任 余志坚

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

受主任会议委托，市人大常委会法制工委起草了《江门市地方性法规制定办法（草案）》（以下简称草案），现说明如下：

一、制定的必要性

（一）法律有要求

今年3月修订后的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第七十二条第二款规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”正式将赋予设区的市地方立法权予以法制化。《立法法》第七十七条规定：“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。”正在修改的《广东省地方立法条例》（以下简称《立法条例》）也明确地方性法规的制定程序由本级人民代表大会规定。按照上述要求，我市应当根据上位法的有关精神，制定我市地方性法规程序规定。

（二）现实有需求

新的《立法法》正式赋予设区的市地方立法权后，在市委的高度重视下，在市政府的密切配合下，市人大常委会周密谋划，积极有效地开展立法筹备工作，于4月21－22日顺利通过了省人大常委会的立法条件评估。5月28日，经省人大常委会批准，我市可以正式开始制定地方性法规。目前，我市立法工作稳步推进。一方面，常委会已草拟形成《江门市人大常委会2015－2016年度地方性法规制定计划（草案）》，并将《江门市地方性法规制定办法》（以下简称《办法》）列为我市享有立法权后的第一个立法项目。《办法》身为“管法的法”，是立法之根本，必须尽快出台。另一方面，常委会正在逐步草拟规范立法基地、立项项目、立法联系点、听证会、论证会、立法专家聘请等系列工作制度，作为《办法》的配套项目。配套制度的出台，需以《办法》出台为前提。因此，制定《办法》是执行我市近期立法计划的一件大事，也是促进立法程序科学化、规范化、法制化的一件实事，势在必行，迫在眉睫。

二、草案的形成过程

我市成为省首批可以制定地方性法规的市之后，市人大常委会法制工委按照常委会工作部署，稳步开展《办法》的起草工作。首先，在常委会领导的带领及常委会各工委的积极参与下，分赴广州、珠海、汕头、佛山、湛江等市学习，吸取经验，为起草《办法》草案奠定基础；其次，深入研究《立法法》、《立法条例》有关精神和规定，结合我市实际，草拟形成草案初稿；再次，召开常委会有关工委及部分常委会组成人员工作座谈会，对草案进行完善；最后，将草案征求意见稿印发五邑大学、市中级法院、市检察院、各县级（市、区）人大常委会和市政府有关部门广泛征求意见。

在此基础上，市人大常委会法制工委就起草过程中碰到的重大问题多次征求省人大常委会法工委有关领导意见。经过反复修改，形成了《办法》草案。

三、主要内容说明

草案共五章、五十八条。主要内容如下：

（一）关于“总则”

第一章是“总则”，具体体现在草案第一条至第三条，分别规定了地方立法的目的和依据、《办法》的适用范围、地方立法应当遵循的基本原则。需要说明的是，根据宪法、地方组织法、立法法等有关法律的规定和国家、省对设区的市地方立法工作的要求，草案第三条规定了我市地方立法应遵循的三项基本原则：一是“不抵触”原则，即草案第三条第一款：“制定地方性法规应当依照法定的权限和程序进行，不得与宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触。”二是“有特色”原则，即草案第三条第二款：“制定地方性法规应当遵循《立法法》规定的基本原则，符合本市实际需要，具有地方特色。”三是“可执行”原则，即草案第三条第三款：“地方性法规规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”同时，在草案第三条第二款中以“制定地方性法规应当遵循《立法法》规定的基本原则”的表述与《立法法》规定的基本原则相衔接。

（二）关于市人民代表大会立法权限和程序

第二章是“市人民代表大会立法权限和程序”，具体体现在草案第四条至第十八条。需要说明的是：

1．关于市人民代表大会的立法权限。草案第四条参照《立法条例》的有关规定，明确制定市人民代表大会及其常务委员会立法程序的，对市人民代表大会的法定职责、议事程序作出具体规定的以及规定本市城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面特别重大事项的地方性法规的，必须由市人民代表大会通过，以区别于市人大常委会立法权限。

2．关于法规案的提出。草案第五条、第六条规定了有关提案主体在大会期间提出法规案的程序。草案第七条规定了在大会闭会期间法规案的提出程序，即：“在市人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本办法第三章规定的有关程序审议后，决定提请市人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。”草案第十八条规定了重新提出法规案的程序。

3．关于法规案的撤回。草案第十条、第十五条分别规定了法规案在列入市人民代表大会会议议程前后不同的处理方式，时机不同，撤回条件也各不相同。草案第十条规定：“向市人民代表大会提出的地方性法规案，在列入会议议程前，提案人有权撤回。”草案第十五条规定：“列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该地方性法规案的审议即行终止。”

4．关于法规案的审议。主要分为代表团审议（草案第十一条）、专门委员会审议（草案第十二条）、法制委员会统一审议和主席团审议（草案第十三条）。基本流程是，列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，先由有关的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议；大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议；由法制委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对地方性法规案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法规草案修改稿，经主席团会议审议通过后，印发会议。

5．关于法规案的修改和表决。草案第十七条规定：“地方性法规草案修改稿经各代表团审议，由法制委员会根据各代表团审议意见进行修改，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。”

（三）市人民代表大会常务委员会立法权限和程序

第三章是“市人民代表大会常务委员会立法权限和程序”，具体体现在草案第十九条至四十九条。主要包含了市人大常委会的立法权限、法规案的提出、审议、撤回、搁置、终止、修改、表决和报批等程序。需要说明的是：

1．关于常务委员会审议法规案的制度。草案参照《立法法》的有关规定，设置了三次审议制度。第二十五条规定：“列入常务委员会会议议程的地方性法规案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。列入常务委员会会议议程的地方性法规案，各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；调整事项较为单一或者部分修改的地方性法规案、废止的地方性法规案，各方面意见比较一致的，可以经一次常务委员会会议审议后交付表决。”草案第二十六、第二十七、第二十八条分别规定了常委会一审、二审、三审的程序。

2．关于常委会统一审议法规案问题。根据《立法法》的要求，草案第二十九条规定：“列入常务委员会会议第二次、第三次审议的地方性法规案，由法制委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对地方性法规案进行统一审议，向常务委员会会议提出修改情况报告或者审议结果报告和法规草案修改稿，对法规草案主要内容作出修改和重要的不同意见应当在修改情况报告或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。”

3．关于法制委员会和有关的专门委员会审议的有关规定。草案设置了审议处理机制，第三十三条规定：“法制委员会和有关的专门委员会审议地方性法规案时，应当邀请有关的专门委员会或者常务委员会工作机构的成员列席会议，发表意见。”第三十四条规定：“专门委员会审议地方性法规案时，应当召开全体会议，根据需要，可以要求有关机关、组织派负责人说明情况。”第三十五条规定：“专门委员会之间对法规草案的重要问题意见不一致时，应当向主任会议报告。”第三十六条规定：“列入常务委员会会议议程的地方性法规案，法制委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采用座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

4．关于征求意见制度。草案坚持了民主立法原则，第三十九条规定：“常务委员会工作机构应当将法规草案发送相关领域的市人民代表大会代表，各县级（市、区）人民代表大会常务委员会以及有关机关、组织和专家征求意见。列入常务委员会会议议程的地方性法规案，应当在常务委员会会议后将法规草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经主任会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。”

5．关于表决前评估制度。草案坚持了科学立法原则，第四十条规定：“拟提请常务委员会会议审议通过的地方性法规案，在法制委员会提出审议结果报告前，常务委员会工作机构可以对法规草案中主要制度规范的可行性、法规出台时机、法规实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法制委员会在审议结果报告中予以说明。”

6．关于搁置审议和终止审议制度。草案第四十二条规定了搁置审议制度，即：“地方性法规案经常务委员会会议审议后，对于法规草案的必要性、可行性和合法性等重大问题存在较大意见分歧，需要搁置审议的，由主任会议提出，提交常务委员会全体会议对法规草案是否搁置审议进行表决。”草案第四十三条规定了终止审议制度，即：“列入常务委员会会议审议的地方性法规案，搁置审议满两年的，或者因暂不交付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程的，由主任会议向常务委员会报告，该法规案终止审议。”

7．关于表决机制。草案第四十四条、第四十五条分别就整体表决和单独表决作了规定。需要说明的是单独表决的适用情形，草案第四十五条规定：“法规草案表决稿交付常务委员会会议表决前，主任会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。单独表决的条款经常务委员会会议表决后，主任会议根据单独表决的情况，可以决定将法规草案表决稿交付表决，也可以决定暂不付表决，交法制委员会和有关的专门委员会进一步审议。”

（四）关于法规解释问题

在草案第四章予以规定。草案第五十条至第五十六条对法规解释权行使的主体和解释程序、效力等作出了规定。以上规定，主要是参照《立法条例》的有关要求而进行明确。

（五）关于“附则”

体现在草案第五章。主要是规定了主任会议委托常委会工作机构初审的有关规定和施行日期。

四、需要特别说明的问题

（一）关于有关的专门委员会提出审议意见问题

在草案第十二条、第二十六条分别规定的市人民代表大会和市人民代表大会常务委员会立法程序中，均要求市人民代表大会有关专门委员会提出审议意见。我市人民代表大会尚未成立有关专门委员会，但事实上，我市人大常委会工作机构在市人大及其常委会的审议工作中却发挥着重要作用。鉴于此，草案在作出第十二条、第二十六条规定的同时，增加第五十七条规定：“主任会议可以委托常务委员会工作机构对法规草案的必要性、可行性、合法性等提出初步审查意见，印发常务委员会会议。”也就是说，以主任会议委托常务委员会有关工作机构提出初步审查意见暂时替代有关专门委员会提出审议意见。

（二）关于地方性法规的报批制度

按照《立法法》第七十二条第二款中“设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行”的规定，草案第四十七条规定：“市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规须报省人民代表大会常务委员会批准后施行。”

以上说明，请予审议。