3月29日，省十二届人大常委会第三十二次会议全票通过了《江门市市区山体保护条例》，这是我省首部有关山体保护的地方性法规。待市人大常委会收到省人大常委会的正式批文后，会进一步明确《条例》的实施时间。有了法规这一“尚方宝剑”，我市市区山体的保护将更为有力。

之前，在城市建设过程中，由于各方面原因，如山体保护类别不明、执法力度偏弱等，我市市区部分山体受到不同程度的破坏，城市生态环境面临的压力日益增大。在市人大常委会推动下，市政府曾于2013年出台了规范性文件，还编制了山体保护相关规划，具体规范市区山体保护与利用行为，对市区山体保护工作作用巨大。

“规范性文件在实施过程中也遇到了不少困难，山体保护责任的监管不明晰。另外，规范性文件法律效力较弱，对违反规定的行为约束力不足，市区山体开挖的情况依然存在。”市城乡规划局局长林健生谈及立法必要性时深有感触。

2015年5月，我市获得地方立法权。通过立法来规范山体保护行为，成为群众的诉求。《江门市市区山体保护条例》顺理成章成为我市首批立法计划项目。之后，历经市人大常委会三次审议，于去年12月26日表决通过，报请省人大常委会审批。

3月29日表决通过的《条例》共二十五条，针对之前出台的规范性文件的不足，围绕山体由“谁来管”、怎样才能“管得住”进行了系列的制度设计。

市人大常委会法工委主任余志坚介绍，《条例》不仅明确市、区、镇三级政府职责，还明确了部门职责。“明确了山体保护有关行政管理的权力和职责，防止了推诿扯皮。”我市立法咨询专家、五邑大学政法学院副教授牟爱华也对《条例》很认同。

另外，为发挥部门监管合力，更有效保护市区山体，《条例》要求市、区人民政府建立山体保护联席会议制度，定期研究并协调解决山体重大自然灾害防范和治理。市国土资源局执法监察支队支队长唐汉碧认为，“加强相关部门的联动，有助于提升执法效能。”《条例》的另一亮点是规定市、区人民政府每年向本级人民代表大会常务委员会报告山体保护工作情况。对此，牟爱华认为，“《条例》在全国范围内较早地提出山体保护人大监督制度，很有前瞻性。”

（江门日报记者/赵可义 通讯员/何中林）

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被寄予厚望的全省首部

山体保护地方性法规

能保护好江门市区山体吗？

昨日下午，省人大常委会全票通过了《江门市市区山体保护条例》，成为我省首部有关山体保护的地方性法规。可以说，《条例》作为地方性法规可以弥补规范性文件的不足。那么，被寄予厚望的《条例》能保护好市区山体吗？当然，《条例》的实效有待时间去检验，但我们可以从《条例》诞生的过程，从中了解条例制度设计的科学性、合理性，以此“把脉”《条例》的实效。

人大监督力度空前

6年前，市人大代表一份有关山体保护的建议引起市人大常委会的高度重视。

“那几年，不少山体被随意破坏、铲平，发展大片大片的房地产，盖起一幢幢高楼大厦。多好的山水啊，不能再被破坏了。”在2011年召开的市十三届人大六次会议上，市人大代表、市机动车排气污染监测中心环保工程师王宇霞提交了《关于加强江门市区绿色山地保护的建议》，如今谈及当时提建议的初衷，她仍有些激动。

正是在这一年，市人大常委会将该建议列为重点建议来督办，对市区山体水域的保护进行连续三年监督，力度可谓空前。

在市人大常委会监督下，市政府于2013年出台《江门市区山体保护与利用管理规定》（以下简称《管理规定》），还编制了《江门市区山体保护与利用规划》（以下简称《规划》）。通过对市区山体的地形地貌、植被情况等方面的梳理、评估，确定纳入保护范围的山体186座，面积约145平方公里，约占现状山体总面积的97%。

市城乡规划局局长林健生表示，《管理规定》及《规划》实施以来，市城乡规划局在审查控制性详细规划及相关专项规划中以此为依据，规范了山体利用的审批条件和审批程序，严格控制列入保护范围内山体的开发建设，从源头上避免了随意破坏和利用山体的行为。例如，在江门大道建设方案中金钟山的利用问题上，市城乡规划局严格按照《管理规定》的要求，修改原设计方案，并报市政府批准后实施。

林健生表示，“通过前期相关调研数据及配套文件出台，为我市山体保护立法工作奠定了坚实的基础，保障了立法内容的科学性。”

提升《规划》刚性

2015年5月，我市开始行使地方立法权，为顺应民意，将山体保护列为首批地方立法项目。

从去年9月开始，到同年12月，市人大常委会三次审议《条例（草案）》。在此期间，市人大常委会广泛征求意见，反复调研、讨论、论证，并开展表决前评估。

在条例审议时，不乏争论之声。《条例（草案）》最大分歧是保护指向性问题：是保护好《规划》，提升《规划》刚性，还是保护市区的山体及与之相关自然景观、人文景观等？市人大常委会城建环保工委承担《条例（草案）》初审，该工委主任宋强认为，《条例（草案）》保护指向应清晰，保护范围不宜过宽。

尽管存在争议，但对提升《规划》的刚性，市人大常委会相关工委、专家达成一致。

最终，为提升《规划》的刚性，《条例（草案）》作了四个方面的制度设计：一是明确《规划》编制的规范要求。二是明确《规划》编制的程序要求。三是明确纳入《规划》的山体范围。规定将风景名胜区、森林公园及饮用水水源保护区内的山体等纳入《规划》。四是明确《规划》的效力。规定任何单位和个人不得擅自改变《规划》，并对可修改的相关情形进行列举。

市人大常委会法工委主任余志坚认为，《条例》有明确的目的性和针对性，主要重点在于令《规划》更有刚性，对《规划》编制、修改、程序进行明确；先把市区山体保护起来，禁止对山体的无序开发、乱采、乱挖行为。

怎样才能“管得住”？

《条例》明晰了市、区、镇三级政府职责及部门职责，既然职责清晰，怎样才能“管得住”？我市立法咨询专家、五邑大学政法学院副教授牟爱华认为，《条例》建立了山体保护责任单位制度和签订了山体保护责任书制度，明确了山体权属单位或者管理单位，及其山体保护责任和义务。同时，对权属单位和管理单位，以及多个权属单位存在责任主体竞合的情形作出了明确具体的规定。

《条例》还创设了重点山体保护制度。为加强市区山体分类管理工作，《条例》规定山体保护规划编制要根据山体的系统性、功能性及景观性等特征进行分析评估，甄选部分山体作为重点保护山体。重点保护山体划定禁止建设区和限制建设区，禁止建设区内不得开发建设，限制建设区内不得建设与山体规划功能配套设施无关的项目。

市城乡规划局总工室主任陈静表示，《条例》除了清晰部门职责，还明确了禁止山体破坏行为，并设立了罚则。《条例》对法律责任进行了分类设定：一是规定了各级人民政府及相关主管部门违反《条例》有关规定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应追究的责任。二是明确了单位和个人违反《条例》有关规定的，应当承担的法律责任。

（江门日报记者/赵可义）