潭江是我市母亲河，潭江治理是时势所迫，民生所急。《江门市潭江流域水质保护条例》（以下简称《条例》）是我市获得地方立法权后制定的第一部实体法，于9月29日经省十二届人大常委会第二十八次会议批准，并向社会公布，将于今日起施行。在我省新获得立法权的市中，《条例》是第三部关注水环境治理的地方性法规，它将改变以往跨县级行政区域治理协调难、各部门权责不明晰等状况。

为何要立法保护潭江？

保护母亲河百姓呼声高

2015年5月28日，《广东省人民代表大会常务委员会关于确定佛山、韶关、梅州、惠州、东莞、中山、江门、湛江、潮州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》表决通过，江门市正式进入了“地方立法”时间。

在江门市获得地方立法权后的第4个工作日，市人大常委会启动立法项目调研，广泛听取社会意见，共征集立法建议项目93个，经初步筛选出其中34个纳入江门今后的立法规划，并从中选出8个“重点考虑立法项目”，再次对外征求意见，从社会各界反馈意见看，赞成“潭江流域水质保护”的比率高达83.98%。

保护潭江为何呼声那么高？潭江是江门生产、生活的重要水系资源，江门的母亲河的称谓，实至名归。而据市环保局提供的数据，2015年，潭江流域内集中了300多家重点水污染企业；城镇生活污水年处理量已达到2.3亿吨；畜禽养殖水污染排放量占流域水污染排放总量的40%以上；在潭江干流12个监测断面中，除恩城水厂断面指标达标外，其他11个监测断面存在不同程度的超标现象。

每年都有人大代表、政协委员及社会各界群众通过各种形式向政府表达治理潭江、保护母亲河的诉求。为此，市人大常委会曾就潭江保护开展过专题询问。

根据新修改《立法法》的规定，设区的市人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际，在不同上位法相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

如果说，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三大领域体现了“党委的意图”，而立法项目调研结果倾向于潭江保护体现了“百姓的意愿”，那么水环境治理、潭江整治的难点则突出了“政府工作的重点”。正是这三个维度，确定了江门首个地方性法规的方向：潭江流域水质保护。

首部实体法如何诞生？

反复讨论先后修改十多次

2015年10月，市人大常委会研究决定，由市政府指定市环保局负责起草《条例》草案。市环保局聘请了环保部华南环境科学研究所协助开展起草工作。同年5月上旬，市政府常务会议讨论通过《条例》草案，并同时报送市人大常委会。

制定地方性法规要充分听取民意，这是《立法法》所明确的一个立法维度。

自《条例》草案拟定后，市人大常委会先后两次全文刊登向社会公开征求意见。在历次审议时，市人大常委会常务副主任钟军多次率队调研并指出，立法工作要坚持“不抵触、有特色、可操作”原则，要遵循科学、民主的原则，充分调动全社会参与立法的积极性，最大限度听取社会各方面的意见建议，增强《条例》可操作性。

市人大常委会对通过不同渠道获得的意见和建议的合法性和可操作性进行论证，在此基础上对《条例》草案进行反复修改。期间，就其中难点问题，市人大常委会连续组织6场座谈会，与行政主管部门开展讨论。此外，在省人大常委会法工委的协助下，听取省人大法工委、省有关厅委及专家的意见。省微生物研究所副主任许玫英等建议，江门市是水产养殖大市，要评估水产养殖对潭江流域水质的影响。后征询各方意见后，《条例》增加了水产养殖污染整治有关条文。

经过多次论证修改，通过三次市人大常委会会议审议后，《条例》先后修改了十多次。由草案征求意见稿50条，通过删减、合并和新增等调整，形成目前含37条条文的地方性法规。“与《条例》草案征求意见稿相比，没有一条是保留完整的，修改幅度很大。”作为起草单位的市环保局法规科有关负责人说。

在11月2日召开的省人大常委会《条例》立法质量点评会上，省专家、学者对《条例》给予高度评价，他们认为，《条例》找准了上位法的空白，立法针对性强、接地气。在制度的设计上有创新，亮点不少。省人大常委会副主任罗娟表示，对潭江流域水质保护进行立法，既贴合地方实际需要，也符合人民的期待，凸显地方特色，立法过程凸显科学性与民主性。立法质量高，各方反响好。

要解决什么问题？

破解“跨界治水”困境

地方立法要解决实际问题，对于一条流域面积占全市国土总面积超六成、跨县级行政区的河流，江门市首部地方实体法要解决的就是“跨界治水”的困境。

如何解决多行政部门、多行政区域的协调治理？对此，市人大常委会副主任陈敏标曾表示，为改变原来各市（区）人民政府、有关职能部门各自为政的管理格局，《条例》建立了跨县联合防治机制。《条例》规定了跨县级行政区域监测断面水质异常时的处理机制、定期互通监督管理情况机制。

就在《条例》制定过程中，河（段）长制已成为治理潭江制度在全市得到全面落实。河（段）长制是我市潭江治理工作成功的经验，《条例》首次以法规的形式确定河(段)长责任制为潭江流域水质保护的基本机制之一，让河(段)长责任制工作有法可依。新会区区长文彦身为潭江流域一河长，他表示，河（段）长制首先把责任分清了，责任分清了，工作也就有了目标，什么是该你做的，什么是该你去治理的。而将河(段)长制固化为法律，潭江治理措施无疑更有力了。

此外，《条例》还引入约谈制度。“约谈制度在大气污染防治相关法律法规中有规定，但在水污染防治相关法律中还没有相关规定，这是《条例》的一个创新之举。”市人大常委会法工委主任余志坚介绍。

政府及其职能部门依法履行监督管理职责是做好潭江流域水质保护工作的关键。《条例》按照政府负总责、环保负专责、各部门分别负责的原则，对各级政府及其部门的潭江水质保护职责作了规定。《条例》规定了环境保护、水行政等主管部门在流域水质保护工作中的功能定位、职责分工；要求农业、林业、渔业等主管部门在各自职责范围内做好流域水质保护工作。

“上位法多为某一个领域立法，而潭江流域保护涉及到多行政部门、多行政区域，《条例》围绕潭江流域水质保护，将有关上位法有关规定，进行细化、归总，让各行政部门一看便知，哪一块属于你的责任，不在互相推诿，这就是《条例》的最大亮点。”市农业局副局长罗登认为。

（江门日报记者/赵可义 通讯员/江仁轩）