关于《江门市户外广告设施和招牌设置管理条例(草案)》修改情况的报告——2018年5月31日在江门市十五届人大常委会第十三次会议上

 来源:江门人大网  发表时间:2018-06-04 16:22


江门市人大法制委员会

主任、各位副主任,秘书长,各位委员:

2017年12月28日,江门市十五届人大常委会第九次会议对《江门市户外广告和招牌设置管理条例(草案)》和市人大常委会城建环保工委《关于〈江门市户外广告和招牌设置管理条例(草案)〉的初步审查意见》进行了审议。常委会组成人员认为,制定这个条例很有必要,同时也提出了一些修改意见和建议。会后,常委会法制工委对常委会组成人员的审议意见和城建环保工委的初步审查意见进行了认真研究,通过多种方式全面听取各方面意见,对草案作出进一步修改。一是广泛征求意见。2018年1月3日,将草案在江门日报和江门人大网向社会公开征求意见;2月6日,召开市广告协会及市户外广告协会派出的广告从业人员代表座谈会,现场听取对草案的意见;3月28日,将草案发给市政协办公室、市委政研室等18个市直单位以及市人大常委会立法咨询专家等征集意见。二是开展专项调研。4月9至11日,常委会组成调研组,与市委宣传部、市住建局、市交通局等市直部门座谈,现场听取相关部门意见;深入本市三区四市开展调研,听取各市、区人大常委会,有关部门,基层立法联系点以及当地人大代表、政协委员的意见建议,并实地察看户外广告设施和招牌设置情况。三是组织论证会。2月7日,在省人大常委会法工委的协助下,邀请省住建厅、省交通运输厅、省法制办以及广东省社科院、华南师范大学、广东财经大学等 单位的立法专家在省人大机关召开论证会,对草案进行专题论证;5月8日,组织召开了市立法咨询专家会议,就该草案中的重点问题进行研究。

5月24日,市人大法制委员会召开全体会议,对草案进行统一审议,在反复研究各方面意见建议的基础上,修改形成草案修改稿。 5月28日,经市十五届人大常委会第十七次主任会议研究,决定提请市十五届人大常委会第十三次会议进一步审议。

现将修改情况报告如下:

一、关于条例体例

草案把户外广告设施和招牌设置行政许可制作为管理的基本制度,并以此为基础,将草案的体例按照管理的不同阶段进行编排。鉴于当前上位法只对大型户外广告设施设置设定了行政许可,以许可制作为本条例的基本管理制度缺乏法律上的支撑,且与当前“放管服”改革精神不符,经省人大常委会组织专家论证,并吸取省人大常委会法工委的指导意见,草案修改稿取消了对设置招牌的许可制度,并弱化了设置户外广告设施的许可。有鉴于此,草案修改稿如继续按原有的以管理的不同阶段划分章节将使条例在体例上断层。为此,草案修改稿对条例体例进行了调整,主要按照管理对象主体进行章节划分。修改后,草案修改稿分为:总则、户外广告设施设置专项规划和管理、公益广告与临时户外广告设施设置管理、招牌设置规则与管理、运行维护和监督检查、法律责任、附则等七章。

二、关于总则

(一)为便于明晰条例管理对象,建议将草案第三十二条附则部分有关条文定义的内容列入草案修改稿总则中,并从四个方面进行修改:一是鉴于条例是针对户外广告设施和招牌设置管理进行立法,建议将草案对户外广告进行定义改为对户外广告设施进行定义;二是鉴于公益广告在有关法规、规章中已有定义,且是从广告的内容进行界定,而本条例是对户外广告设施管理进行立法,与广告内容无关,草案修改稿不再保留公益广告定义;三是实践中,国家住建部对大型户外广告设施有明确的定义,而随着社会经济的发展,定义可能会再有变化,草案修改稿中不再对大型户外广告设施进行定义;四是对招牌的定义作进一步修改完善。相关内容修改后作为草案修改稿第三条。

(二)为发挥立法原则对条文内容的统领作用,建议删除草案第三条关于立法原则中的“美观”“节能环保”等在后续条文中没有体现的要求,增加“分类治理”这一要求,以体现对户外广告设施的分区管理与招牌设置的分类管理等内容。该条修改为:“户外广告设施和招牌设置应当遵循统一规划、总量控制、分类治理、安全规范的原则”,作为草案修改稿第四条。

(三)在职责分工方面,为发挥政府职能,草案修改稿在草案第四条的基础上增加一款,明确市、县级市人民政府对户外广告设施的统一规划职能;为突出主要部门责任,同时避免因列举不全导致职责缺位,草案修改稿对草案第四条第二款列举的部门进行了删减,重点明确了规划、市场监督管理等密切关联的主管部门在各自职责范围内须依法做好户外广告设施和招牌设置管理工作;鉴于当前事权下放,镇人民政府、街道办事处处于基层一线,在户外广告设施和招牌设置管理中能够发挥实际作用,草案修改稿增加了对镇人民政府、街道办事处在该方面工作的职责要求。修改后,构建了市、县、乡三级共同参与的管理体系,作为草案修改稿第五条。

三、关于户外广告设施设置专项规划与管理

与草案对比,本章围绕以户外广告设施设置专项规划(以下简称“专项规划”)管理户外广告设施设置这一核心,遵循“规划定位和效力—制定规划—依规治理”这一逻辑,内容上注重两个方面:一是强化规划统领。要求市、县级市制定专项规划,细化专项规划内容,并作为户外广告设施设置和管理的依据;二是弱化许可。结合行政管理“放管服”改革实际,减少了对许可内容的规定。

(一)为明确专项规划效力,草案修改稿增加一条,明确专项规划是户外广告设施设置和管理的依据,并要求城市管理主管部门建立并实施依据专项规划实施管理的相关制度机制等内容。相关内容作为草案修改稿第八条。

(二)为使“依规治理”有据可依,草案修改稿充实了专项规划内容。通过规划划定禁设区、严控区和展示区,并将草案第七条中关于公益广告设施部分、第九条关于户外广告设施设置规范、第十条关于电子显示屏设置规范、第十三条中关于户外广告设施许可制度要求部分等有关方面的内容进行了修改整合,纳入规划内容,明确了规划应当包含的内容,使专项规划与技术规范合二为一。相关内容修改后作为草案修改稿第十一条。

(三)为理顺体例结构,建议将草案第三章“申请与许可”中的有关许可程序的部分内容提前,改变其中许可色彩较为明显的表述。相关内容修改后作为草案修改稿第十二条。

(四)为规范户外广告设施设置证管理,草案修改稿增加一条,对户外广告设施设置证应当载明的内容作出要求,明确规定其应当载明户外广告设施施工期限等七个方面的内容。相关内容作为草案修改稿第十三条。

(五)为明确本条例对实施前已合法设置的户外广告设施设置行为的溯及力,草案修改稿增加一条,明确本条例实施前已合法设置的户外广告设施在设置期限内可以继续设置,并根据其是否符合专项规划,分别对其期满后的处理作出规定。相关内容作为草案修改稿第十八条。

四、关于公益广告和临时户外广告设施设置管理

(一)鉴于对公益广告设施所占比例的要求在社会发展各个时段会有不同,不适宜以法规的形式予以明确,建议删除草案第七条第三款有关“公益性户外广告设施不少于总体规划的百分之三十”的表述。

(二)为规范表述,建议删除草案第十二条第一款关于公益广告设施“设置数量和比例应当符合全国文明城市测评标准,满足公益宣传需求”的表述。

(三)鉴于要求空置户外广告设施发布公益广告的立法原意主要考虑的是市容市貌,且强制要求户外商业广告设施空置期超过十五日以上的应当无偿用于发布公益广告在实际中难以操作,建议对草案第十二条关于该部分内容作如下修改:一是明确所有人对空置超过十五日的户外广告设施应予以装饰;二是鼓励所有人在户外商业广告设施空置期发布公益广告;三是为了体现这种鼓励,明确所有人在空置期发布的公益广告计入有关公益广告数量规定要求的核算范围。相关内容作为草案修改稿第二十一条。

(四)为适应设置临时性户外广告设施的实际需要,同时与《江门市城市市容和环境卫生管理条例》的有关规定相衔接,建议将草案第十九条规定的县级以上人民政府因公益活动才可以申请设置临时性户外广告设施的内容,修改为:“因举办文化、旅游、体育、展览或者重大节日庆典等活动需设置临时性户外广告设施的,举办人应当在活动举办七日前向县级城市管理主管部门提出申请。”同时根据实际情况,对审批时间、设置期限、拆除时限等作出规定。相关内容修改后作为草案修改稿第二十二条、第二十四条。

(五)建议增加一条,作为草案修改稿第二十三条,对临时户外广告设施的安全要求作出规定。

五、关于招牌设置规则与管理

草案修改稿在本章体例设计上与第二章“户外广告设施设置专项规划与管理”保持一致,围绕招牌设置规则这一核心,遵循“设置规则的定位和效力—制定规则—依规治理”这一逻辑。内容方面,一是强化设置规则的统领作用,把设置规则作为招牌设置和管理的依据;二是取消招牌设置许可。

(一)为明确招牌设置规则的效力,草案修改稿增加规定:“招牌设置规则是招牌设置和管理工作的依据”,作为草案修改稿第二十五条。

(二)建议增加一条,对招牌设置规则的制定主体、制定程序、公示公开的要求等作出规定。明确县级人民政府城市管理部门是招牌设置规则的制定主体,制定过程应当广泛征求社会各界意见,经备案的设置规则应当长期向社会公布等。相关内容作为草案修改稿第二十六条。

(三)为使招牌设置有据可依,草案修改稿对草案第十一条关于招牌设置规范的内容进行归纳概括,作为招牌设置规则的部分内容,明确招牌设置规则应当包含的技术规范、安全要求以及其他特定要求。相关内容作为草案修改稿第二十七条。

(四)鉴于取消了招牌设置许可,草案修改稿删除了草案第十三条关于招牌设置实行行政许可制度以及第十五条关于招牌许可申请应提交材料的相关规定。

(五)为实现立法目的,草案修改稿增加一条,对本条例实施前已设置招牌的处理作出规定。明确符合设置规则的招牌可以继续设置;不符合设置规则的,所有人应当按照设置规则进行调整等。相关内容作为草案修改稿第三十条。

六、关于运行维护和监督检查

(一)为落实责任,草案修改稿将责任主体的确定单独作为一条,明确户外广告设施和招牌所有人是维护、管理责任主体。为避免责任混淆,建议删除草案第二十三条第三款关于维护管理责任主体的特别规定。为进一步发挥载体所有人或者管理人在户外广告设施和招牌管理中的辅助安全责任,增加规定:载体所有人负督促户外广告设施和招牌所有人履行安全管理的责任,在户外广告设施和招牌存在安全隐患,所有人又不履行安全维护管理责任时,有代为履行的义务。相关内容作为草案修改稿第三十一条。

(二)为理顺结构,建议将草案第六条中有关公共参与的内容列入本章,作为社会监督的内容,并明确城市管理主管部门应当公布举报、投诉途径,加强对违法设施确认方式的宣传等。相关内容经修改、整合后作为草案修改稿第三十九条。

(三)为发挥镇人民政府、街道办事处贴近户外广告设施和招牌管理现场,容易发现问题的作用,草案修改稿第三十八增加一款,规定“镇人民政府、街道办事处发现违反户外广告设施和招牌设置管理规定的,应当及时向有关部门报告,并协助查处”,作为草案修改稿第三十八条第三款。

(四)鉴于信用管理对公民权利影响较大,而目前国家信用管理体系建设尚不完善,对纳入信用管理制度的情形和退出机制规定不明确,建议删除草案第二十五条关于信用管理制度的规定。

七、关于法律责任

(一)为明晰行政主管部门法律责任,加强对行政主管部门履职的监督,防范渎职,草案修改稿明确列举了行政主管部门渎职行为的种类。相关内容修改后作为草案修改稿第四十条。

(二)鉴于草案修改稿已对草案第九条内容进行了修改,作为对应处罚措施的草案第二十七条第二款规定已没有实施处罚的前提或者没有设定处罚措施的必要,建议予以删除。

(三)鉴于草案修改稿已取消对招牌设置的许可,建议删除草案第二十九条对未经许可设置户外招牌的处罚措施。

(四)草案修改稿规定“招牌附带商品推介或服务宣传的,或者在其经营、办公场所以外设置的,按照户外广告设施设置相关规定管理”。实践中,这类广告化的招牌违法情节相对较轻,为体现责罚相当的原则,建议将草案第二十九条对未经许可设置户外广告设施(含广告化的招牌)的罚款幅度从“两万元以上五万元以下”修改为“五千元以上五万元以下”。相关内容修改后作为草案修改稿第四十二条。

(五)鉴于草案修改稿对户外广告设施和招牌所有人的维护、管理责任作了分条规定,与此对应,草案修改稿将草案第三十一条关于户外广告设施和招牌所有人未履行维护、管理责任应承担的法律责任分条规定。相关内容修改后分别作为草案修改稿第四十五条、第四十六条。

八、关于附则

草案第三十三条对关于利用横幅、布幔等形式设置户外广告援引其他法规进行处理的规定,没有实际意义,本条例不作规定也不影响实际执行,草案修改稿予以删除。

此外,草案修改稿还对草案作了一些文字修改,对条文顺序作了相应调整。

法制委员会认为,草案修改稿与法律、行政法规不抵触,建议提请市十五届人大常委会第十三次会议进一步审议。

以上报告和草案修改稿,请予审议。

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