关于《江门市潭江流域水质保护条例(草案)》的初步审查意见

 来源:江门人大网  发表时间:2016-08-02 16:49


市人大常委会城建环保工委

2016年5月30日

常委会各位组成人员:

根据《江门市制定地方性法规条例》及《江门市人大及其常委会2015-2016年立法工作计划》,市人大常委会城建环保工委负责《江门市潭江流域水质保护条例(草案)》(以下简称“条例(草案)”)的一审前工作,对其必要性、合法性、可行性进行初步审查,现将初步审查意见报告如下:

一、起草过程及初步审查概况。

根据《江门市人大及其常委会2015-2016年立法工作计划》,市环保局受市政府委托负责起草《江门市潭江流域水质保护条例(草案送审稿)》(以下简称“条例(草案送审稿)”)。市环保局聘请环境保护部华南环境科学研究所和五邑大学的专家团队,开展编制及修改、补充、完善。2015年10月,完成条例(草案送审稿)(第一稿)的起草工作,经征求各市、区人民政府、市直有关部门意见后,进行了修改,于2015年11月形成第二稿,再次征求各市、区人民政府,市直有关部门意见修改后,形成第三稿,于2015年12月22日报市政府。

市政府将条例(草案送审稿)转市法制局审查,市法制局先后两次征求了各市、区政府及市直各有关部门意见,在网站公开征求社会公众意见,多次召开立法工作座谈会、协调会,听取市直有关部门及各市、区政府及其部门和潭江流域各镇街意见,针对市直部门职责分工、法律责任等问题进行了协调,根据各地、各部门反馈的意见,进行反复研究修改,经法制局审委会审议,并征求了市政府法律顾问的意见,形成条例(草案),经市政府常务会议讨论通过,提请市人大常委会审议。

为做好条例(草案)的一审前工作,我工委认真学习研究《立法法》、《广东省地方立法条例》、《江门市制定地方性法规条例》,于3月上旬制定了一审前工作程序并报常委会领导审定,依法开展各项工作:一是向起草单位了解起草过程及遇到的问题和解决办法,遇到的重大分歧意见及其协调处理情况。二是5月12日收到条例(草案)后通过征求意见函、座谈会、走访等形式广泛征求意见,征求意见范围包括:省人大环资委,各市、区人大常委会,市人大常委会各委、室,依法治市办,部分市人大代表(专业小组成员为主),部分市直、省直部门,有关专家及行政相对人。三是5月19日赴新会区、开平市、恩平市专门听取行政相对人意见建议。经多次研究讨论,形成初步审查意见

二、制定条例(草案)的必要性

潭江是我市的母亲河,发源于阳江市阳东牛围岭山,自西向东流经恩平、开平、台山、鹤山四市及新会区,在崖门口注入黄茅海。贯穿我市境内约210公里。是我市生产、生活的重要水系资源,承载着潭江流域社会、经济、生态及其人文历史的沿革与发展。

如今,潭江流域水质保护形势日趋严峻,从我们近年来实地了解及有关部门提供的情况来看,一些河段、支流、饮用水源地水质退化甚至恶化,对地方社会、经济可持续发展以及民生保障的负面影响开始显现,这也已经引起社会各界的极大关注,每年各级人大代表、政协委员、人民群众通过各种形式向政府表达对整治潭江的迫切诉求。

近年来,我市相继出台了《关于加强“十二五”潭江流域水环境保护工作的意见》、《潭江流域工业污染整治工作方案》、《潭江流域农业污染整治工作方案》、《潭江流域生活污染整治工作方案》等一系列文件,但行政文件强制力及约束力有限,体制机制有待配套完善,上位法规定监管职责需进一步规制细化。更为重要的是,按照十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念,打开“三门”,建设“三心”,狠抓创新驱动,落实“珠西战略”,实现在保护中发展,发展中保护,使资源优势成为后发优势,潭江流域水质保护的立法已势在必行。

三、制定条例(草案)的合法性

依照《中华人民共和国立法法》第七十二条规定,我市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,条例(草案)是关于潭江流域水质保护,属于环境保护的范畴,符合法律规定。

条例(草案)遵从不抵触上位法原则。本条例(草案)提出、起草程序符合法律和地方法规,在严格遵守《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《广东省珠江三角洲水质保护条例》、《广东省环境保护条例》等上位法规定同时,还注意结合本地实际进行了一些必要的细化或补充。

制定条例(草案)的主要依据:《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《广东省珠江三角洲水质保护条例》、《广东省环境保护条例》。参考依据:《水污染防治行动计划》(国发〔2015〕17号)、《广东省环境保护厅关于印发南粤水更清行动计划(2013-2020年)的通知》等重要文件,同时参照其它地方新近出台的地方法规。

四、制定条例(草案)的可行性

我市一直以来重视潭江水质保护,在上世纪90年代率先实行“跨行政区域联合保护水资源”的“潭江模式”,积累了一定的经验。近年来,市政府及有关部门针对潭江水质下降的严峻形势出台了一系列措施。2013年市政府办公室转发了市环保局、市农业局、市城管局共同制定的《潭江流域工业、农业、生活污染整治工作方案》,2015年市政府办公室印发了《江门市潭江流域河长责任制实施方案(试行)》,初步确立潭江流域水质保护的工作体系和运行机制,在这次条例(草案)起草、审查过程中又结合中央和省对水污染防治提出的最新要求,努力使其具有地方特色。提升潭江流域水质保护工作系统化、法治化水平,条例(草案)是符合我市地方实际的。同时,从立法计划的确定到条例(草案)形成的整个过程中,听取收集各个方面意见建议时,大家都明确表达了对立法保护潭江的支持,即便是有直接利害关系的行政相对人都认为保护环境不仅是企业的责任,而且已关乎产品的市场竞争力和企业的可持续发展。因此,条例(草案)确有现实需要,有社会基础,是可行的。

五、对修改完善条例(草案)的建议

(一)应进一步研究对照《广东省环境保护条例》、《城镇排水与污水处理条例》、《侵权责任法》、《行政强制法》以及《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》等法律法规,进一步明确明细执法主体、责任主体及其法律行为,完整系统构建水质保护的监管体系,形成相辅相成的工作职责和运行机制,从制度设计上破解体制内“九龙治水”的僵局,共同维护法定原则,对应承担法定责任。

(二)鉴于《水污染防治法》在新《环保法》实施之后仍未及时配套修订,对照国家和省制定的《水污染防治行动计划》的诸多新要求,其中法律责任及处罚的规定应有明显调整,而按照《行政处罚法》规定,地方性法规在“罚则”部分是不可和上位法抵触的,这就很可能造成新《水污染防治法》出台之前制定的下位法规不稳定甚至效力动摇;再则,条例(草案)主要条款(除二十五条外)基本上是针对各级政府及其主管部门的职责规制(涉及8个以上主体近30项职责)。因此,建议在三十四条之后依照新《环保法》和省《环保条例》等相关法律法规的规定增加对政府及几个关系重大部门职责过错的追究条款,以及依法实施行政强制的规定,至于行政机关实施的处罚宜依据或援引上位法。

(三)条例(草案)针对工业污染防治内容较少。水污染防治方面上位法多是针对工业污染防治的,事实上潭江流域工业污染源不可轻视,工业污染源排污量大,且污染物种类较多,造成的破坏难以修复,其危害程度更为深重。因此建议增加有关工业污染防治方面的条款。

(四)应突破环保现行区域管理体制,创新建立流域统一管理与区域属地管理相结合的体制,实现潭江流域协调、开放、共享发展,以探索由交接断面(政府)单一管理向水系沿岸(主体)多元管理转变,由末端排放管制向量质联动联治转变,从根本上扭转事后治污惩处的被动局面。

(五)尽管法定的排放许可制度处于起步阶段,有待细化,但与用水许可制度一样,都是水环境监管最基础最核心的制度,若在地方法规里完全不提及,诸如总量控制、生态补偿以及排污权取水权交易等制度设计就根本不成立,甚至处罚自由裁量权难以规范,条例草案中不应忽略。

(六)进一步完善潭江水资源保护专项资金运作机制。条例(草案)第七条规定,市人民政府应当设立潭江水资源保护专项资金。这是江门的创举和特色,也是“潭江模式”的重要内容,上升为法规条款是有必要的。但是,这项制度设计存在一定不足,资金来源有限、用途多。建议对其资金筹集、使用范围进一步规范,增强可操作性,对潭江水质保护发挥积极作用。

(七)条例(草案)应增加鼓励环保技术创新及应用,倡导第三方环保审计等企业行业自律,积极推行地方环境自然资源管理责任审计的内容。

(八)进一步完善细化企业环境信用评价制度,实现有“奖”有“罚”。条例(草案)在第二十二条对企业环境信用评价制度作了原则性规定,建议参照《企业环境信用评价办法(试行)》(环发〔2013〕150号)的有关规定,进一步完善细化企业环境信用评价措施,实现对企业有“奖”也有“罚”,对环保诚信企业采取“守信激励”,对环保不良企业,实行“失信惩戒”。

(九)按照《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)重新设计潭江流域的生态补偿机制,亦可参照行政法规《太湖流域管理条例》第六章有关条款明确规定。

(十)市法制局在审查条例(草案)过程中,市发改局建议(没有被采纳)取消第十八条制定潭江流域产业规划的理由有必要重新审议,因为我市各个领域或行业的各种规划没有构成完整有机的规划体系,多规合一迄今没有实现,加之潭江没有法定流域水质保护主体及其编制的专项保护规划,也没有政府制定的流域产业政策,再另行制定“流域产业规划”的实际意义有待商榷。

(十一)条例(草案)的立法技术仍有较大的提升空间,如条例结构、立法语言等方面。

以上意见,请予审议。

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